将立法大门向公众敞开 甘肃省人大立法程序新规受关注

不久前，甘肃省十届人大常委会第三十一次会议审议通过了《关于修改〈甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则〉的决定》。“其他机关、企事业单位、社会团体、公民均可以直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目。”---修改后的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》所呈现出的这一最大亮点，引起了广泛关注与好评。有评论认为，“公民可以直接参与立法”，开创了民主立法的新形式。

据了解，《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》于2001年由省九届人民代表大会第四次会议通过。施行近6年来，通过不断探索和总结，进一步明确了省人民代表大会和省人大常委会的立法权限，明确了常委会和专门委员会之间、各专门委员会之间、专门委员会和常委会各工作部门之间的相互关系，理清了在地方立法过程中各主体的不同作用、主要任务，特别是较好把握了地方立法的统一审议环节，为省人大及其常委会依照法定的权限和程序制定地方性法规发挥了重要作用。制定的地方性法规的实施，有力地加强了甘肃的法制建设，促进了甘肃经济发展、政治稳定和社会进步。

缘何要对这一现行《规则》进行修改？省人大法制委员会副主任委员杨兴昌解释说，省十届人大以来，经过探索、总结，我省地方立法积累了一定的经验，形成了相对完善的地方立法思路、立法方法和工作机制，确立了较为协调的机构职责分工，原来规则所确立的程序有的已经不能适应新的立法形势的需要。科学发展观、和谐社会、以人为本思想的确立，从本质上要求地方立法要进一步发扬民主、扩大民主，拓宽民主渠道，充分吸纳社会各方面意见，开门立法，将民主立法贯穿立法全过程；要科学立法，通过地方性法规准确、系统、客观地描述我省经济、政治、社会的现状，并对各种需要调整的社会关系加以规范；对权力与责任、权利与义务的设定要合理、公平、公正，要从广大人民群众的根本利益和全局利益出发，把握好国家、集体和个人的相互关系等。为了总结地方立法成熟经验，并使其规范化、制度化和法律化，从而提高立法效益，保证立法质量，增强地方性法规的针对性和可操作性，有必要根据我省经济社会发展的需要，结合我省地方立法实践，对现行《规则》进行修改。

2006年6月，甘肃省人大常委会法工委委托兰州理工大学就民主立法制度设计进行研究，并提出了规则修改草拟稿。今年6月以来，省人大常委会法工委组织人员对规则草拟稿进行了逐条研究、讨论和修改，形成了规则修改稿征求意见稿。随后，在广泛征求意见的基础上，形成了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则修正案(草案)》。

翻看修改后的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》，最明显的感受就是公民参与立法得到了加强。

新《规则》规定，甘肃省人民代表大会常务委员会定期在全省范围内征集立法建议项目。省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门、省人民政府及其部门、省高级人民法院、省人民检察院可以向常务委员会提出制定地方性法规的建议项目。其他机关、企事业单位、社会团体、公民均可以直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目。提出立法建议项目时，应当同时提供立法的必要性、可行性、立法依据和法规拟规范的主要内容等说明。与此同时，这次修改通过的《立法程序规则》还规定：“省人民代表大会常务委员会、省人民代表大会专门委员会对涉及本省经济、政治、文化和社会等方面重要立法事项，可以组织起草法规草案，也可以委托大专院校、社会团体或者公民起草。”

将公民可以提出立法建议项目写进地方法规，这在甘肃省是首次，在全国也尚无先例。有法学专家认为，允许公民参与立法过程，包括参与论证、听证，提出立法建议项目，或者参与起草法律文本，法律上称之为“公民立法”。“公民立法”区别于传统的立法机构立法、委托立法以及专家立法等方式。地方法规作出如此规定，对保障公民有序的政治参与，意义十分明显。杨兴昌说，将“公民立法”写进法规，一方面表明了人大立法机关尊重民意、听取民意，在立法中体现人民的意志和人民当家做主的权利；另一方面，以法规形式明确公民有提出立法建议项目的权利，并规定了参与立法的具体渠道，这将让更多有意识、有能力的公民参与到立法过程中来，加快法制建设进程。

不少法学专家认为，将立法大门向公众敞开，立法过程中的重要环节让公众参与，这样更有利于民主立法、科学立法。还有专家认为，我国90%以上的地方法规草案都是立法机关委托政府部门起草的，在这一过程中，容易出现一些部门为保护本部门本系统利益而“卸责扩权”的现象，从而导致“部门利益法制化”。向社会公开征集立法建议项目，对于遏制立法过程中的“部门利益法制化”也有积极影响。部分专家指出，公民直接向立法机关提出立法建议项目，还有利于节约立法成本。立法前期需要做大量的基础调研工作，立法成本高，而公民直接向立法机关提出立法建议项目，形式简单，可以节约立法成本。

《立法程序规则》还规定，在法规案审议期间，“各机关、组织和公民对法规案的意见或者建议，可以通过来访、来函或电子邮件等方式向常务委员会法制工作委员会提出，由法制工作委员会负责收集、整理”；人大常委会会议审议法规案时，“经主任会议决定，可以邀请全国和省人民代表大会代表、省人民代表大会常务委员会立法顾问和立法联系点负责人列席会议，可以组织公民旁听全体会议。”同时，公民还能参与对地方性法规的修改、评估。据记者了解，在我省地方性法规的立法过程中，有不少公民提出了好的意见和建议，省人大常委会在立法时都有选择性地吸收、采纳了一部分。

党的十七大报告明确要坚定不移发展社会主义民主政治，修改通过的《立法程序规则》表明，公民参与地方立法的权利，在整个立法过程中将得到尊重和保护，彰显了立法进步。