将人大代表置于选民监督之下——陇南市武都区人大常委会加强代表述职评议工作综述

人大代表是各级人大的主体，行使着法律赋予的广泛的国家权力，他们能否认真积极地履行职责，做到既不越权，又不失职，直接关系到各级人大能否充分发挥人民代表大会制度优越性的问题。长期以来，因缺乏有效的监督制约机制，致使一些人大代表只知道行使代表的权力，忽视了代表应尽的责任，还有少数代表成了名副其实的“挂名代表”和“举手代表”。虽然法律规定代表要接受原选区选民和原选举单位的监督，但没有规定由谁组织、如何监督以及监督的程序和相关处置等。由于缺乏相关的制度和程序保障，导致选民和原选举单位对代表工作的监督权很难得到有效行使。在社会主义政治文明建设不断推向深入的过程中，加强对人大代表的监督，充分发挥代表作用，已是进一步坚持和完善人民代表大会制度的重要环节和当务之急。

近年来，一些地方的人大常委会组织人大代表向原选区选民或选举单位述职，接受评议监督，取得了较好的效果。自1998年以来，甘肃省陇南市武都区人大常委会就进行了积极探索和实践，将建立人大代表述职评议制度提上重要议事日程，在总结多年工作经验的基础上，2012年6月19日，该区第十五届人大常委会第四次会议审议通过了人大代表述职评议办法，从制度层面将选民对代表工作的监督权经过一定程序落到了实处。实践证明，代表向选民述职，接受选民评议监督，这是新形势下加强和改进代表工作，促进代表更好地履行职责的有效途径。

【实践】 述职评议激发代表履职使命感和责任感

“各位选民代表，我叫蒲小波，武都区第十五届人大代表，郭河乡党委书记，今天向在座选民作如下述职，同时接受大家对我的评议。”

这是2012年9月上旬陇南市武都区人大常委会在郭河、外纳、蒲池、汉林、琵琶、洛塘6个乡镇组织12名区人大代表(其中乡镇党委书记5人，农民代表7人，女代表3人)开展为期20天的述职评议活动的一个场景。听完代表的述职报告后，在场的选民代表纷纷发言。选民感慨地说：“过去选了人大代表，经常连面都见不上，不知道代表长得什么样，为群众做了哪些实事。现在，代表面对面地向大家汇报自己当代表后的履职情况，听了以后，明白代表是替群众说话的，是为群众办事的，我们的代表没有‘白选’。”

对人大代表开展述职评议，就是人大代表向原选区选民或选举单位口头或书面汇报执行代表职务情况，回答选民提出的问题，并由选民或选举单位对代表的工作进行评议，提出建议、批评和意见，以督促其发扬成绩，整改不足，更好地发挥人大代表模范带头作用。

据武都区人大常委会代表工作委员会主任史鉴新介绍，为开展好述职评议活动，区人大常委会及时研究制订了《开展区人大代表述职评议活动实施方案》和《区人大代表述职评议满意度测评表》，进一步明确了开展代表述职评议活动的目的意义、目标要求和实施步骤。同时要求开展述职评议的乡镇将述职代表名单上报区人大常委会代工委，进一步督促乡镇指导述职代表认真撰写述职报告，有针对性地开展选民评议能力的培训。为确保述职评议活动扎实有效开展，成立了由区人大常委会副主任任组长，代工委主任任副组长的区人大代表述职评议活动指导小组，同时要求各述职乡镇也成立相应的组织，周密部署，精心组织，认真传达区人大代表述职评议活动实施方案，及时召开区人大代表述职评议活动动员会，进一步明确开展述职评议活动的重要意义，并结合各自实际制定本乡镇人大代表述职评议活动的实施方案。在述职评议活动之初，要求代表们进村入户，走访选民，征求意见，并督促各述职乡镇召开区人大代表述职报告撰写专题会议，要求述职代表根据自己担任代表以来学习情况、履行职责、“双联行动”、推动政府工作等方面的情况认真梳理归纳，还要求各乡镇组织选民代表对述职报告内容进行严格审核，有效地保证述职报告的质量。大会述职评议时，从会场确定、会场布置、选民代表的确定、会议时间的确定等都做了细致的安排，代表当场述职，选民面对面评议，并对述职的人大代表做客观公正的测评。述职评议之后，代表根据选民意见，认真制定整改措施，积极改进工作，努力为人民群众办实事，办好事。

谈及对此项活动的体会，武都区人大常委会主任景学书告诉记者，首先，活动激发了代表的履职责任感，使述职代表既认真回顾了人大代表的权利、义务，又自查了各自的履职情况，还直接听取了选民对自己履职情况的评议，对代表来说，是一次对代表权利、义务的再认识，是对自身履职情况的检查和总结，代表们经常会感到选民有一双眼睛在盯着自己，想当“荣誉代表”、“挂名代表”、“举手代表”是不行了，只有认真履职，密切联系选民，如实反映民意，才能得到选民的信赖和拥护。同时，开展代表述职评议活动也增强了广大选民的监督意识。组织人大代表向选民述职，接受选民的评议，把代表的活动置于选民的监督之下，由选民来评定自己选出的代表是否称职，真正将知情权、参与权、选择权和监督权握在了自己手中，真正体现了“一切权力属于人民”和“对人民负责，受人民监督”的宪法精神。

景学书说，在开展人大代表述职评议活动后，代表普遍感受到，只参加会议期间的工作，不积极参加闭会期间的活动，或开展活动流于形式不可能得到广大选民的认可。为此，广大人大代表在工作中自觉深入调研，加强与选民的联系，深入基层、深入现场，积极了解政情听取民意，主动参与县人大常委会、乡镇人大组织的调研、视察等活动，并提出了许多建设性意见和建议，帮助群众解决了不少生产、生活难题。

区人大代表蒲小波经常深入村社、深入群众，与农民群众进行贴心交流。当了解到农村基础设施严重匮乏的现状后，经过多次深入调研论证，他联合其他代表在人代会上提出了《关于郭河乡永红渠恢复修建的建议》等多件意见和建议，都得到了相关部门的重视和解决。作为乡党委书记、人大代表，蒲小波深深认识到带领全乡人民群众抓好发展，就是对人民群众利益的最大实现和维护。基于郭河乡实际，在历届党委、政府工作的基础上，他带领群众大力发展花椒产业，目前栽植面积达到3.6万亩，实现了全覆盖，2012年花椒产量达到近500万斤，产值过亿元，花椒收入占农民人均纯收入的70%以上，花椒已成为全乡的优势主导产业。

区人大代表、汉林乡唐坪村党支部副书记李仲菊深入调研后，呼吁协调有关方面投资并实施了唐坪村池家沟地质灾害治理工程、陈家沟滑坡治理工程，打通并硬化了唐坪-杜家湾-下李-三家地-汉坪5村汉林河流域区域环网路9.5公里，实施了唐坪村7社通社道路硬化工程8.5公里，给唐坪村群众配备户户通电视接收锅80余套，发放妇女小额信贷189万元。

据统计，此次述职的区人大代表共联系选区选民83人，为群众做好事、办实事35件，向政府提出建议、批评和意见21件，扶贫助困62人次，积极争取项目，为农村饮水、修路、科技兴农等做出了积极贡献。

【规制】 让选民对代表工作的监督权郑重落地

武都区人大常委会代表工作委员会主任史鉴新告诉记者，早在1998年，武都区就开展了人大代表向原选区选民述职的活动。然而，由于原来该项工作操作流程随意性大，透明度也不高，加之人大代表和选民及选民代表在认识上还不到位，一定程度上把代表述职与支持代表执行职务对立起来，认为代表述职是“搞形式”、“走过场”，得不到代表及选民的广泛支持和参与。同时由于缺乏必要的激励机制，具体操作过程中存在着工作开展不平衡，实效性不够强等诸多问题。

史鉴新说，代表怎样接受监督、怎样报告履职情况、哪些内容属于履职情况、代表述职活动怎样组织、直接选举的代表是向全体选民述职还是向选民代表述职等等，这些问题在现行的法律法规中找不到答案。

为切实增强代表向选民述职评议的规范性、严肃性和有效性，经多年探索实践，在不断总结成功经验的基础上，2012年6月19日，武都区第十五届人大常委会第四次会议审议通过了区人大代表向选民述职评议办法，从制度层面将选民对代表工作的监督权经过一定程序落到了实处。

办法明确提出，代表在一届任期内应向原选区选民述职一次。述职评议坚持民主、公开、公平、公正和注重实效的原则，在区人大常委会的统一领导下开展，常委会成立述职评议工作指导小组，常委会代表工作委员会和办公室负责述职评议具体工作。

人大代表的述职报告究竟应包含哪些内容？对此，办法予以明确，即学习与履行代表职务有关法律法规和政策的情况；协助实施宪法和法律，执行党的路线方针和政策，贯彻落实区人民代表大会及其常委会决议决定的情况；人代会期间依法履行代表职责，审议各项工作报告，提出议案、意见和建议的情况；人代会闭会期间依法执行代表职务，积极参加常委会以及代表小组活动，密切联系选民，听取、反映选民的意见和要求，为辖区经济社会发展做贡献的情况；在本职工作岗位上发挥模范带头作用、配合基层工作、推动当地发展方面的情况；存在的不足和今后的打算。

述职评议以何种方式举行？办法规定，述职评议采取召开选民会议或选民代表会议等形式进行。参加述职评议选民会议的选民应占选区或所在村选民总数的一半以上；参加述职评议选民代表会议的选民代表由各乡镇人大负责组织乡村干部及有关人员推荐，选民代表应具有代表性，体现广泛性，人数一般应以30－60人为宜。选民代表要代表选民的意志和愿望，实事求是、客观公正地对述职代表进行评议，肯定成绩，指出不足，提出建议，帮助代表改进工作。

办法明确了述职评议会议的主要程序，即主持人宣布述职事项，提出相关要求；代表向选民作述职报告；代表与选民代表座谈，听取建议、批评和意见；以无记名投票方式进行民主测评（分称职、基本称职、不称职三个等次）；述职代表作表态发言。

办法还提出，述职评议活动结束后，区人大常委会代表述职评议工作指导小组对测评结果进行统计，根据选民提出的意见，对述职代表写出评议意见，并将测评结果和评议意见通报选区选民、述职代表本人及有关部门。对选民满意度较低，且未能认真履行职责的代表，常委会和乡镇人大应督促其进行改进，并可在适当时间，再次组织其向选民述职，汇报整改情况，接受选民评议。如选民满意度仍然不高，本人又不努力改进的，可以劝其辞去代表职务，认为应该罢免的，可按照选举法和代表法的有关规定，启动罢免程序。

武都区人大常委会主任景学书认为，程序是公开公正的基础，也是民主政治的要义。只有让人大代表的活动按法定程序加以运行，代表述职才有实效。区人大代表向选民述职评议办法的出台实施，从制度层面将选民对代表工作的监督权经过一定程序落到了实处。

【启示】 唤醒全社会的民主意识和人大意识

人大代表向选民述职活动的开展，是地方人大常委会开展的一项新的监督工作，也是基层人民群众行使民主权利的一个新途径，受到社会各方的肯定和好评，极大地推动了我国基层的民主政治建设进程。

有专家指出，人大代表作为国家权力机关的组成人员，接受人民的监督，对于坚持和完善人民代表大会制度具有十分重要的意义。

首先，代表述职评议保证了我国民主选举制度的真实性。专家认为，真正的民主选举制度本身应具有一种良好的权力监督机制，使国家机构最大限度地按照人民的意志进行良性运转。否则，一种远离民意的选举制度则失去对权力的正向制约作用，使国家成为一种凌驾于人民之上的或专制或官僚的体制。人大代表是人民代表大会的组成人员，代表人民的意志和利益，依照宪法和法律赋予的职权，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。另一方面，人民委托给一定的国家机构去行使国家权力，人民就很有必要对行使者加以某种限制，使选举代表和监督代表的权利有机统一起来，才能保证民主选举制度的真实、完善。只有人民有权监督代表，才能保证代表是人民的意志和利益的代言人，防止和避免人大代表发生蜕变，颠倒主仆关系，做出违背人民利益的事情。

其次，代表述职评议体现了建设社会主义政治文明的客观要求。专家提出，建设社会主义政治文明，必须健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。人民代表大会制度是我国社会主义政治文明的重要制度载体，坚持和完善人民代表大会制度是政治文明建设的基础性工作。人大代表向选民汇报履职情况，使选民认识到自己选举的代表参与国家事务的管理，就是自己间接参与了国家事务的管理，增强主人翁意识，从而推动人民群众有序的政治参与。选民评议代表，提出意见和批评的过程，就是进行民主法制教育和选民权利教育的过程，就是人民群众最好的民主实践，这对于培养全社会的民主意识和人大意识，加快民主政治建设进程，起到积极的推动作用。通过述职评议，加强国家权力机关的建设，这对于建设社会主义政治文明过程中发挥好人民代表大会制度的基础性作用，具有十分重要的意义。

同时，代表述职评议有利于健全国家权力机关的监督体系。专家认为，在我国人民代表大会制度的框架内，国家权力机关的监督体系应当包括两方面的内容，即权力机关监督“一府两院”和人民监督权力机关。在对“一府两院”的监督方面，目前各级人大及其常委会已经建立了许多行之有效的制度。但在对权力机关的监督方面，目前还没有得到应有的重视，实践中也做得不够。人大代表作为国家权力机关的组成人员，接受人民的监督，保证国家权力机关走群众路线，使立法和决策更好地体现人民的意志，有利于健全和完善权力机关的监督体系，有利于更好地坚持和完善人民代表大会制度。

不少人大工作者认为，人民对国家权力机关的有效监督是一项长期而艰巨的任务，尽管人大代表向选民述职工作是被理论和实践所证明了的一种行之有效的制度，但总的来看，目前实践的面还不广，实行的时间也不长，基本上还处于探索、试验阶段，不同地方的做法也不尽相同，缺乏统一的规范，一些问题还有待于进一步探讨和总结，以便更加规范和完善。

宪法和代表法虽然明确规定代表对人民负责、受人民监督，然而如何实施监督，缺乏可操作性的规定。一些专家认为，代表述职评议是一项贯彻实施宪法和代表法的工作，因此，地方各级人大常委会应当根据宪法和代表法的规定，以与时俱进的精神，从保障宪法和法律的贯彻实施的高度出发，不断加强人大代表述职评议工作的法制化、制度化建设。

有学者提出，尽管有不少地方的人大常委会组织开展了人大代表述职评议活动，但人大代表受人民的委托，代表人民的意志，应本能地监督人大常委会。因此，要完善述职评议制度，就必须对人大代表与人大常委会之间监督与被监督的关系有一个清醒的认识，否则就会颠倒两者关系，陷入法律的困境。从人民监督人大代表、代表监督人大常委会这一逻辑起点出发，对人大代表的监督只能理解为原选区选民或者选举单位来监督。但从现阶段选民权利的行使和行使民主权利的能力来看，自发组织监督又是难以进行的。一些学者认为，在人民代表大会会议上表决通过开展代表述职的决议，由人大常委会组织决议实施，也许是目前条件下避免这一悖论的有效途径。

针对当前代表述职评议工作中存在的一些问题，一些专家学者建议，我国各级人大代表层次多、数量大，代表述职评议应当面对现实，讲求实效。

首先，要组织同级全体人大代表述职，做到接受监督的平等性。在同级人大代表中，哪些代表向选民或选举单位述职，接受监督，关系到代表地位的平等。专家认为，对同级人民代表大会代表均应一视同仁，都要向原选区选民或选举单位述职，不应有例外。尤其是担任党政领导干部职务的代表、人大常委会组成人员，更应该把述职评议作为走群众路线、面对面听取群众意见的好机会，以普通代表的身份，主动述职，接受监督。做不到述职的普遍性，就背离了代表的平等性，也会削弱人大的权威。

其次，要把握好述职评议的参与度，注重评议主体的代表性。由于选区划分大、选民和代表数量多等原因，代表向原选区全体选民或选举单位的全体代表述职，将会牵扯很多时间和精力。为此建议，要适当简化程序，提高实效，应适当把握人民群众的参与度，注重监督主体的代表性。

有人认为，人大代表述职评议开展得如何，关键在于要让代表“有职可述”，使选民“有事可评”。这就要求各级人大常委会要不断加强代表工作，组织好代表在人民代表大会会议期间的工作和闭会期间的活动，夯实述职评议的基础。要根据本地的经济和社会发展实际，有计划地组织代表开展调查研究，或者根据常委会的工作安排，参加视察或执法检查，从而使代表工作充满生机和活力，使代表个个成为政治生活中的积极分子，起到应有的作用。只有代表工作加强了，代表执行职务的效果增强了，才能使代表在述职时“有职可述”，使选民“有事可评”。

还有人提出，在述职评议工作中有三个关系必须要处理好：一是处理好述职和评议的关系，既要组织述职对象作好述职报告，又要组织好选民的评议；二是处理好述、评成绩与述、评不足的关系，既要述职者述好、述绩，更要述不足、述问题，既要求评议者对述职对象评好、评绩，更要求评不足、评问题；三是处理好述职评议与落实整改的关系，衡量一次代表述职评议活动取得的成效，关键要看述职评议后的落实整改情况，要把对整改情况的跟踪反馈作为十分重要的环节，抓住不放，一抓到底，防止述职评议流于形式或走过场。