嘉峪关市人大常委会关于农村金融创新专题调研报告

省人大农业与农村委员会：

    根据省人大常委会办公室《关于开展全省农村金融创新专题调研的通知》（甘人大常办法〔2015〕24号）要求，嘉峪关市人大常委会高度重视，由常委会分管主任任组长，成立专题调研组，开展了深入细致的调研。现将调研情况汇报如下：

    一、嘉峪关市农村经济发展基本情况

    嘉峪关市辖文殊、峪泉、新城三镇，17个行政村，117个村民小组，共有农户6165户，农村人口21219人。从事农业生产6280人，本市进城务工人员4436人，外出务工人员2780人。成立农业专业合作社222个。

    三镇主要以种养殖业为主，特色养殖产业为羊、鸡、猪以及梅花鹿、大雁等肉食动物养殖；特色种植业为啤酒花、沙地胡萝卜、西瓜、洋葱、制种、反季节水果、温棚蔬菜、花卉苗木等具有明显地域特色的规模化种植。三镇现有耕地6.06万亩，2014年粮食作物种植面积1.9万亩，其中：小麦种植面积0.6万亩，油料种植面积0.04万亩，薯类种植面积0.14万亩，蔬菜种植面积2.91万亩。全市累计建成日光温室2663座、3098亩，钢架大棚1031座、636.8亩，建成农户规模化养殖小区46个、大型养殖企业4家。

    截止2014年末，全市农业增加值4亿元，增长5.3%；农民人均纯收入13809.4元，增长11.8%。

    二、嘉峪关市农村金融创新发展情况

    近年来，为积极适应三镇农村经济和社会发展变化，嘉峪关市各有关部门和涉农金融机构认真贯彻落实国家支农惠农政策，积极开展农村金融创新，不断加大资金扶持力度，改善农村金融生态环境，有力地支持了全市三镇农村经济及特色农业发展。截至2015年4月末，全市本外币各项贷款余额413.13亿元，比上月增加0.20亿元，增长0.05%；同比增加56.09亿元，增长15.71%。其中：涉农贷款余额25.61亿元，占全市贷款余额的6.20%。

    （一）开展农村金融创新的基本情况

    1.不断强化政策引导和支撑作用。按照中央和省上关于金融服务“三农”发展的意见，积极引导鼓励金融机构进一步加大农村金融改革创新力度，提升“三农”金融服务和保障水平，缓解“三农”融资难、担保难问题，在全市构建普惠金融发展体系，扩大金融服务普及面，满足不同对象、不同层次的信贷需求。根据省上相关文件，结合全市实际，制定了加强农村金融服务、发展普惠金融、着力缓解涉农企业融资成本高问题、加快发展现代保险服务业、加快发展资本市场等方面的具体意见，从深化农村金融改革、大力发展农村普惠金融、加大涉农资金投放、推进农村金融产品和服务创新、积极拓展涉农保险广度和深度、稳步培育发展农村资本市场、加强农村金融基础服务、加大对“三农”金融服务的政策支持力度等方面，努力加强金融政策支撑体系建设，切实从政策措施保障方面加大金融对全市农村金融创新发展的支持力度。

    2.努力加强农村金融服务体系建设。为满足日益增长的农村金融需求，全市各银行业金融机构不断优化农村金融服务网点布局，加强农村金融服务体系建设。2014年10月15日，嘉峪关农村合作银行成功改制为农村商业银行，我市第一家法人银行正式成立，农村金融主力军的作用得到了进一步发挥。中国银行、农业银行借助三镇便民服务点开设助农取款服务点，开启了支农、惠农、便农的支付绿色通道，金融机构服务“三农”的能力得到持续提升。目前，全市助农取款服务点已实现了17个行政村全覆盖，支付清算系统、银行卡支付和票据支付方式实现了三镇全覆盖，分工有序、互为补充，多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系初步建立。同时，我市积极发展小型准金融机构，全市11个小额贷款公司、8个融资性担保公司、2个典当行，有力地补充了全市农村金融服务力量建设，尤其是小额贷款公司已成为我市民间资本支持“三农”发展的新生力量，截至2015年4月末，全市小额贷款公司贷款余额3.09亿元，其中“涉农”贷款余额0.68亿元，占小额贷款公司全部贷款余额的22%。

    3.积极开展农村金融产品创新。全市各涉农金融机构不断加强对三镇的调研及与市农林局等相关部门的沟通，在风险可控的情况下，不断加大“三农”新产品推广力度，改善“三农”金融服务模式，提高“三农”金融服务的质量和效率。农村商业银行在三镇积极推广农户小额信用贷款，为真正讲信用的龙头企业和农户提供方便、快捷的信贷服务，为农户发放可在省内任意一家农村信用社营业网点办理贷款和还贷的“福农卡”，真正实现了“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”；大力推行信用农户联保贷款，由农户互联互保，从根本上解决农民因没有存单、房产证抵押而形成的担保难、因手续繁琐而形成的贷款难问题。农业银行不断加快“四融”平台建设推广，分别依托涉农个人信贷产品、“金穗惠农通”工程、代理辅导员及互联网和电子银行作为支撑，建设融资、融通、融智、融商平台，解决农民资金、服务、培训、销售等多方面的需求问题。同时，各金融机构还积极做好农村妇女小额担保贷款、草食畜牧业和设施蔬菜产业贷款、农户生产经营贷款以及“快贷”等便民惠民信贷产品的推广，满足群众对金融产品多样化的需求，较好地解决了全市农业增效、农村建设、农民增收等方面的融资难题。截至2015年4月末，全市个人涉农贷款余额8.21亿元，企业涉农贷款余额11.13亿元，各类非企业组织涉农贷款余额6.27亿元。

    4.着力改善农村金融服务方式与水平。全市各涉农银行业金融机构紧紧抓住当前新型农业、新型农村和新型农民的金融需求，按照信贷模式多样化、金融产品多元化、服务工作精细化的思路，积极创新服务模式，优化业务流程，优先支持“三农”贷款业务发展，提升信贷业务服务广度与深度，不断扩大“三农”信贷投放。各银行业金融机构有效提升农村支付环境，积极接入“银联”等支付平台，打通农村支付渠道不畅的结算瓶颈，解决银行卡使用的困难。不断完善银行卡的支付功能，发放专属农户的“福民卡”，开发针对外出打工人员的“农民工”卡业务，降低跨行业务手续费，为农户提供更加优质、便捷的支付结算服务。在积极支持传统农业生产的基础上，不断加大对设施农业、地方涉农龙头企业、农民专业合作社、专业大户等经营主体的支持力度，大力支持发展层次高、经营效益好、带动能力强、信用状况佳的新型经营主体的资金需求。各银行业金融机构紧密结合地方产业实际，按照三镇的经济发展特点，积极推广“一村一品”、“宜社则社，宜户则户”等金融服务模式，进行因地制宜、有重点的扶持。全市三镇基本形成了以温室大棚、洋葱种植、制种业以及“农家乐”餐饮、旅游纪念品销售等传统优势农业、设施农业、特色农业和旅游观光业相结合的农村产业结构，信贷产品与市场需求的对接能力不断增强。同时，各银行业金融机构积极落实央行降准降息政策，通过基准利率的政策导向作用，进一步促进涉农融资成本整体下降。目前，农户小额信用贷款执行利率由同档次基准利率上浮60%，下降至同档次基准利率上浮20%，有效缓解了“三农”的融资负担。

    5.持续加大财政支持力度。市财政不断完善农村金融的激励和奖补机制，鼓励金融机构加大贷款投放，根据《嘉峪关市金融奖励基金考核管理暂行办法》，2013-2014年累计安排奖励资金200万元，用于奖励对支持我市经济发展做出突出贡献的金融机构，有效激发了金融机构支持全市经济发展的积极性，同时也引导更多资金投向农村。通过增加保费补贴资金规模，加大农业政策性保险的支持力度，建立农业风险转移机制，为农业生产提供了风险保障。2009年以来，市级财政累计为能繁母猪保险、奶牛保险补贴资金60.8万元；2013年以来，为农村家庭财产综合保险补贴13.02万元。 2012年市财政出资2610万元成立了嘉峪关市农业信用担保中心，重点对涉农建设项目进行担保融资，有效缓解农村种养殖大户、农业中小企业存在的贷款无担保、贷款难的问题，其中：为正大新农村示范合作项目担保融资2.55亿元，较好地弥补了农村贷款业务缺乏有效担保物和可变现抵押物的问题，发挥了农业发展助推器的作用。不断加大涉农贷款财政贴息力度，2011-2014年共投入农业贷款贴息资金4786.37万元，撬动金融投资8.57亿元用于全市农业生产及产业化发展，较好地引导了金融资金更多地投入农业农村发展。

    6.全面营造良好的农村金融发展环境。针对农村居民普遍缺乏金融知识这一现状，全市各涉农银行业金融机构充分利用农村集日人员大量集中的有利时机，在三镇农村集中开展大规模的“普及金融知识万里行”、“送贷下乡”等活动，大力宣传改善农村支付环境、金融IC卡应用等知识，有效解决了农村地区金融服务产品匮乏、信息闭塞等问题，营造了学金融、懂金融、用金融的良好环境。同时，组织村干部入户发放防范和打击非法集资等宣传资料，宣传正确的理财方式，揭示非法集资的危害性，增强了广大农民群众的法制观念和法律意识，营造了良好的农村金融发展环境。

   （二）全市农业经营主体信贷资金的需求与满足情况

    随着经济社会的快速发展，农村规模化、集约化经营已成为农村经济发展的新模式。农村种植和养殖大户及农民专业合作社数量快速增加，质量不断提高，同时生产经营信贷需求也随之加大。为积极适应全市农村经济社会发展的新情况，各涉农金融机构积极设立服务网点，主动开展业务营销，全力支持农业经营主体的信贷资金需求。

    目前，全市在三镇设有营业网点的银行机构为农村商业银行，共设物理网点4个，便民金融服务点4个，安装自助设备1台。截止2015年4月末，三镇有贷款的农户共3380户，占常住农户的75%，占符合贷款条件农户总数的82%，常住农户户均贷款8.96万元，单户信用贷款平均在4万元，最高能达到8万元。农户存款36850万元，户均存款8.2万元。截止2015年4月末，三镇金融机构涉农不良贷款余额185万元，占三镇金融机构涉农贷款总额的0.6%。

   （三）全市农村金融法制建设情况

    一直以来，我市农村金融法制建设并不完善，主要是以执行国家各项金融法律制度为主，同时积极贯彻落实中央、省、市出台的有关金融政策措施。因此，全市对各项农村金融决策的制定仍缺乏程序性和规范性，决策制定也缺乏相应的监督制约机制，从而限制和影响了全市农村金融业的发展。

    三、存在的主要问题

    虽然近年来全市在推进农村金融改革创新、服务“三农”发展方面做了大量工作，农村金融工作取得了一定成绩，但由于受社会环境和农村金融发展主客体因素的影响，导致全市农村金融创新发展仍存在很多问题，主要是：

    （一）农村贷款难问题仍然存在

    一是农业生产受自然资源和自然灾害影响大，一旦遇到灾害或是农产品销售不畅，将导致还款出现较大的风险隐患，加上少部分农户信用意识不强，农业贷款总体风险大。二是农民缺乏有效的抵押物，导致农户的贷款抵押难、担保难，绝大部分的信贷资金是以信用的形式发放，分散风险的机制不健全。三是全市农村土地承包经营权确权工作尚未完成，农村土地承包经营权贷款、农户房权贷款和林权贷款仍处于探索研究阶段，未能充分发挥农村农民产权在农村金融发展中的积极作用。四是农业保险不完善，缺乏相应的信贷风险补偿机制。以上因素在一定程度上导致了农村贷款难问题长期存在。

    （二）农业信贷资金投入不足

    一方面，我市经济发展以工业为主，各商业银行出于防范金融风险和提高经营效益的考虑，有选择性地将信贷资金主要投向酒钢等收益稳定的大企业和工业企业，相对于“三农”而言，资金投入相对不足。另一方面，随着理财方式多元化、互联网金融的兴起，农户闲置资金流动性趋强，农村资金大量分流，加之城乡一体化进程加快，进城务工农户将资金存入各金融机构城市营业网点方便存取，使农口资金不能完全归集到涉农金融机构，涉农金融机构自有资金难以满足日益增长的农贷需求。

    （三）农村金融服务供给不够

    随着农业产业化的发展，农业资金用途呈现多样化的特点。尽管各金融机构不断加强对“三农”的金融服务，但由于全市农村金融机构覆盖率低、金融竞争不充分、金融产品不够丰富以及农村金融资源没有得到合理有效配置等原因，使农民不能就近享受普惠制的金融服务，农村金融机构的服务方式、金融产品也不能完全适应农村经济发展多元化、多层次的资金需求，一定程度上制约了农村经济的发展。

    （四）农村金融创新发展环境有待改善

    虽然我市出台了一系列促进农村金融发展的指导政策，但尚未建立农村信贷风险补偿机制，农业保险政策也不健全，对农业贷款风险不能形成合力进行有效化解和处置，一定程度上制约了涉农金融机构支农信贷资金的投入。另外，我市土地承包经营权等农村产权还处于确权和进一步推进过程中，健全有效的农村产权流转市场、机制尚未形成，相应有效规范的土地承包经营权抵押贷款流程等配套政策尚未建立，限制了全市农村金融快速发展。

    四、对策及建议

    （一）强化农村服务定位，充分发挥支农合力作用

    一是扩大农业发展银行的政策支农范围，拓宽业务领域，强化政策支农职责，促进其信贷支持重点从流通领域向生产领域转移，扩大农业生产环节方面的贷款，为农村基础设施建设、生态环境建设、农业综合开发及推动农业产业化进程提供强有力的资金保障。二是充分发挥农村商业银行支农主力军的作用，有重点地支持农村产业结构调整和专业户、专业村的发展，使其真正成为我市广大农民自己的银行。三是积极支持邮政储蓄银行通过多种方式扩大涉农业务范围，充分利用邮政储蓄银行点多面广的优势，建立符合“三农”需求特点的零售业务经营体系，引导邮政储蓄资金回流农村，扩大“三农”信贷资金来源。四是鼓励各商业银行开展“公司+基地+农户”贷款和“订单农业”贷款，解决农业产业化经营对信贷资金的大规模需求。

    （二）充分利用各类资金，促进新型支农体系形成

    一是充分发挥市农业信用担保中心的政策性支农作用，不断增加注册资本，有效利用财政资金的放大效应，切实为全市涉农企业与金融机构搭建合作的桥梁，降低金融机构贷款的风险，解决农户、农业企业贷款难题。二是在将现有保险机构做大做强的基础上，积极引进并建立多主体、多形式的保险机构，针对农户和农村中小企业的实际情况，开发更多面向“三农”的保险产品，拓展保险范围，实施多种保险方式，切实解决农户和农村中小企业贷款难题。三是探索设立政府风险补偿资金，建立政府与金融机构进行对接的有效机制，以政府资金引导金融机构将更多资金投向农村，并不断加强对涉农信贷资金的风险管理，通过信贷支农风险的有效转移和合理分担，提高金融机构支农积极性。四是规范发展小额贷款公司、融资性担保公司，鼓励其坚持服务“三农”的方向，通过灵活多样的信贷服务增强生存和发展能力，在服务农业和农村经济中求得自身的发展和壮大。五是积极邀请法人银行来我市发起设立村镇银行等新型农村金融机构，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股和村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构的设立，以促进我市三镇投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的新型农村金融体系的形成。

    （三）大力开展金融创新，提供高效农村金融服务

    一是优化信贷投向。优先支持小规模农业生产、优先支持粮食生产、优先支持农村产业结构调整、优先支持扩大农村消费，加大涉农贷款投放力度，落实信用户贷款优先、手续简便、额度放宽、利率优惠的政策，促进涉农贷款实现良性发展。二是拓宽支农领域。在加大对传统种养殖业信贷支持的同时，扩大农业产业化贷款，支持优势农产品基地建设和农业产业化龙头企业发展，进一步完善农户小额信用贷款和农户联保贷款，灵活合理确定贷款对象、额度和期限，扩大农户贷款覆盖面。三是加快产品创新。根据农村金融服务对象、行业特点和需求差异，细分客户群体，积极开发符合本市经济特点和农户消费习惯的金融产品，探索研究在全市开展贷款保证保险、互联网金融等新业务，切实满足“三农”多样化的金融需求。四是完善金融服务。积极创新农村金融服务理念，进一步提高服务质量和效率，积极创造条件推进服务手段电子化和信息化，以专业化的经营、差异化的服务、精细化的管理，为新农村建设提供更多更好的金融服务。

    （四）改善金融发展环境，优化农村信贷发展基础

    一是加大农村信用建设力度，大力推进信用镇、信用村、信用户、信用企业建设，建立健全农户及农村个体工商户信用信息库，拓展企业、个人征信系统覆盖面，为农村信贷风险控制提供依据。二是建立守信激励机制和失信惩罚机制，强化信用宣传，提升全体民众的信用意识，优化农村金融生态环境。三是加大对农村小额信贷、金融改革、农业保险、资本市场及合作经济等方面的宣传，提高运用金融杠杆发展农村经济的意识和能力。四是积极开展金融知识下乡、入社区活动和防范打击非法集资宣传等活动，提高金融知识普及的有效性和针对性，坚决打击和取缔非法集资、高利贷、地下钱庄等违法活动，增强广大农民风险识别、自我保护的意识和能力，推动农村金融健康有序发展。

    （五）加大政策扶持力度，增强金融支农发展软实力

    一是加大对各类涉农企业税收减免政策的宣传落实工作，完善农户小额贷款税收优惠政策，调动金融机构开展农户小额贷款业务的积极性。二是加大农村土地承包经营权确权等工作力度，积极探索开展农村土地承包经营权抵押贷款、林权抵押贷款和农民房权抵押贷款等新型贷款业务，有效盘活农民实际拥有的担保物权和资产收益权，有效缓解农民抵质押物不足的困难。三是积极申请支农再贷款，用足用好再贴现额度，为涉农金融机构进一步提升“三农”金融服务能力提供流动性支持。四是加强管理考核，发挥差别存款准备金动态调整机制及定向降准等货币政策工具作用，进一步增强涉农金融机构支农资金实力。