创新人大工作的“贵阳实践”

贵阳市人大常委会主任李忠到社区服务中心调研

    党的十八届三中全会提出，要“推动人民代表大会制度与时俱进”，“推进人民代表大会制度理论和实践创新”。党的十八届四中全会强调，围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新。党的十八届三中、四中全会对在新世纪新阶段各项工作与时俱进、开拓创新，提出了更具有时代性和发展性的科学要求，为地方各级人大及其常委会创新地方人大工作、坚持和完善人民代表大会制度提供了坚强有力的理论指导和实践依据。

    可喜的是，在贵州省贵阳市人大常委会，这种创新实践从未停歇，特别是贵阳市十三届人大常委会自2012年2月选举产生以来，提出在坚持党的领导、遵守法律、把握原则、做好“规定动作”的基础上，与时俱进、大胆探索，创新地方人大“自选动作”,主动思考、主动作为，开展了20余项工作创新，在创新工作内容、创新工作方式上做出了有益的探索和尝试，形成了坚持和完善人民代表大会制度的“贵阳实践”。

    立法为护航

    “我们一定要更加自觉地珍爱自然，更加积极地保护生态，努力走向社会主义生态文明新时代。”党的十八大向全党全社会发出了“建设美丽中国”的号召。

    面对生态文明建设的新形势、新要求，2012年12月被国家发改委批复同意的贵阳建设全国生态文明示范城市，迫切需要有效的地方性法规来保驾护航、引领前行，《贵阳市建设生态文明城市条例》应运而生。

    “在创新立法工作内容方面，我们顺应了贵阳市生态文明城市建设的新形势，重新制定并出台了《贵阳市建设生态文明城市条例》，这是全国首部生态文明建设的地方性法规。”贵阳市人大常委会党组书记、主任李忠如是说。

    依据《条例》规定，对生态环境保护的相关案件或事件，贵阳市中级人民法院推行了禁制令制度，市人民检察院建立督促令制度，法律效果和生态保护效果良好，生态贵阳建设硕果累累。

    生态文明贵阳会议升格为生态文明贵阳国际论坛，并写入国家“一带一路”总体规划；空气质量优良率2013年为76.2%，2014年达到86%；集中式饮用水源水质达标率2013年、2014年均为100%；森林覆盖率2013年为44.2%，2014年达到45%……在保护好生态的同时，贵阳市经济发展保持快速增长态势，GDP增速2013年、2014年连续位居全国省会城市前列。事实证明，贵阳市用法治守住了生态和发展两条底线，走出了“双赢之路”。

    其实，首开先河的并不止生态文明城市条例，国内首部社区工作专项法规——《贵阳市城市社区工作条例》也走在了全国前列，面对改革社区管理体制的“贵阳经验”，巩固实践成果、制定社区条例成为摆在贵阳市人大及其常委会面前的一道全新难题。

    “只要是符合实际的东西，适时的把它上升到制度设计，通过法规把它坚持好，是恰逢其时的。”面对社区条例是否需要立法的问题，常委会一致认为，立法探索要保持既积极又谨慎的态度。

    困难和挑战面前，创新是一把好用、管用的“钥匙”。立法内容方面要创新，立法机制也需要不断创新。

    《贵阳市城市社区工作条例》在广泛征求“一府两院”、民主党派、人民团体等社会各界意见和建议后，常委会还专门派出工作组到全国人大常委会征求有关领导和专家的意见，这在贵阳市人大及其常委会立法实践中尚属首次。

    为保证立法的科学性，贵阳市人大及其常委会坚持草案多元起草方式，坚持有特色、可操作原则，确保法规更加符合贵阳实际。比如，在城市社区条例起草过程中，实行了人大法制工作机构起草与政府法制部门联合起草、立法咨询专家组起草、委托高校等第三方起草相结合的多元起草方式，最大限度发挥了专家、学者、立法工作者、实际工作者作用，共同推动了城市社区工作立法。

    另外，贵阳市人大常委会还首次建立地方立法咨询制度，《贵阳市人民代表大会常务委员会地方立法咨询专家组管理办法》经常委会第十一次主任会议通过，充分发挥了专家的咨询参谋、智力支持作用。

    面对“地方性法规实际执行效果如何，能否真正解决实际问题”的现实考题，贵阳市人大常委会决定对地方性法规的实施效果进行评估，首次建立了地方性法规立法后评估制度。制度的设立对于规范立法后评估程序，检验法规的实际执行效果有着积极的意义。比如，在2014年，常委会在对《贵阳市城市公共客运管理条例》评估后建议，对出租车、公共汽车、轨道交通分别立法。对《贵阳市殡葬管理办法》评估后认为，一些规定已不适应民生需求，缺乏操作性，有必要重新制定。同样的，考量立法必要性、可行性的立法前评估在立法过程中也正在被充分运用。

    “充分发挥立法的引领和示范作用，让立法决策与改革决策相衔接，让立法为改革护航、为发展领航。”这或许是贵阳市人大及其常委会创新立法工作带给我们的启示。

     监督重实效

    在贵阳市人大常委会看来，监督工作要增强与“一府两院”工作的“融合度”，既要敢于监督又要善于监督。“围绕中心、服务大局，围绕市委重大决策、政府重点工作、社会热点问题，努力找准监督与支持的结合点，主动融入‘一府两院’工作，强化法律监督和工作监督”成为贵阳市人大及其常委会在监督工作方面的新理念。

    2012年，贵阳市人大常委会首次成立“十件实事”办理进展情况视察组，跟踪视察办理进展情况，并向常委会作报告，确保办理工作顺利进行，一些办理难度较大的实事逐步完成。这背后所蕴含着的正是贵阳市人大及其常委会“融入式监督”的工作思路和理念。

    在这种理念的影响下，贵阳市人大常委会综合运用执法检查、专题调研、专题询问、工作评议等多种方式开展工作监督，三年来，开展执法检查、听取和审议专项工作报告、专项工作评议、视察、调研等150余项。

    “增强融合度、找准切入点”让贵阳市人大常委会监督工作花费了不少功夫。监督前，要通过汇编资料、专家授课、抽样与定性定量分析等多种方式寻找切入点；监督过程中，全力开展重点监督，组成多个检查、视察和调研组，实地检查、共同行动、全面突破；调研、检查、视察结束后适时提出意见、建议，督促监督审议意见的办理和整改落实，确保监督有效果、有成绩。

    多种监督方式得到积极运用，举措频频:

    ——连续监督，对同一监督议题保持持续关注，如在连续两年对学前教育工作进行监督的基础上，2013年再次调研学前教育“三年行动计划”实施工作，重点审查审议意见落实情况，开展连续监督。

    ——联合监督，既协助好贵州省人大常委会在本市行政区域内开展监督，又注重与区（市、县）人大常委会联合进行法律监督和工作监督，形成全市人大工作合力，注重联合监督。

    ——开门监督，监督过程中更加关注民意，如开展城市公共交通工作专题询问时，将收集到的70余条群众意见和建议作为审议意见附件，交由市人民政府办理并跟踪督办，推进开门监督。

    ——跟踪监督，对常委会审议意见、评议意见坚持开展落实情况“回头看”，推动代表建议、批评和意见办理评价由“答复率”向“满意率”转变，并从“满意率”向“落实率”转变，持续跟踪监督，直至问题解决，重视跟踪监督。

    多种监督方式并用，多个专项报告报市委，送市人民政府和相关职能部门，提供决策依据，提出的意见和建议得到了市委的肯定，受到了市人民政府的重视，一些涉及全局性的工作得到了积极推动，切实增强了监督工作实效，形成了贵阳市人大及其常委会与“一府两院”各自充分发挥职能，共同推动经济社会健康持续发展的良好局面。

    代表“动”起来

    2015年4月16日，贵阳市人大代表培训班在修文县举行，此次培训的内容为代表法，来自全市农业专业代表小组的80余名市人大代表同修文县40余名县人大代表一起参加了培训，这种“分门别类”、变“大班”为“小班”、突出“专题”特色的培训在贵阳市已经开展了15期，基本实现了本届市人大代表培训全覆盖。

    说起专业代表小组，早在2013年8月，贵阳市十三届人大六次会议就审议通过了《贵阳市人大代表专业小组工作暂行办法》。据了解，依托贵阳市人大的各专门委员会，目前，贵阳市第十三届市人大代表被分为司法、财政经济、城建城管、教育科技文化卫生、农村经济民族宗教5个专业小组，5个专业小组又按照工作领域细化为11个分组。

    “我们在现有行政区域划分代表小组的基础上，按照代表的专业特长，将专业相近的代表集中起来，以代表专业小组来开展专业监督活动。”贵阳市人大选举任免联络委员会负责人谈道。这一创新举措是加强闭会期间代表活动的重要组织形式，更有利于来自各行各业的人大代表在视察、调研、执法检查等活动中，充分发挥各自专业特长，便于发现问题、分析问题，提出行之有效的建议和意见。

    代表建议办理是保障代表权力、保护代表履职积极性的重要工作。在以往常规“动作”的基础上，贵阳市人大常委会创新代表建议办理模式，通过主任会议督办，推进办理的高效化；通过专委会归口督办，推进办理的专业化；通过媒体公示重点建议、承办单位，报道办理过程，公布办理结果，推进办理的公开化；通过建立建议办理台账，推进办理的规范化；通过召开代表建议交办工作会，推进办理的实效化；加强对不满意件的督办，促进建议办理由“满意率”向“落实率”转变；为确保代表建议办理“件件有回音”，首次实行建议办理“销号制”。

    在各种“新动作”的作用下，代表建议落实率在逐年提高，2013年，140件代表建议全部办理答复完毕，落实率为57.9%，比2012年增长3.8个百分点。2014年，183件代表建议全部办理完毕，落实率达到61.2%，同比提高3.3个百分点。

    密切市人大常委会组成人员同人大代表的联系，常委会制定了《贵阳市人民代表大会常务委员会组成人员联系本级人民代表大会代表暂行办法》，确定了贵阳市人大常委会39名组成人员重点联系117名工人、农民、专业技术人员和非公有制经济人士等基层一线代表。

    正是这一系列创新举措让贵阳市的人大代表“动”了起来，他们正活跃在深化改革、民生改善和生态文明建设的方方面面，正在为全面打造贵阳发展升级版发挥作用、贡献力量。

     筑牢“一盘棋”

    在贵阳市十三届人大常委会履职之初，所有主任会议成员分别牵头到10个区（市、县）开展调研，深入了解当地经济社会发展和人大工作情况，根据了解到的困难问题，首次以常委会办公厅的名义向区（市、县）党委发函，建议加强和改善对同级人大工作的领导，帮助解决基层人大工作存在的实际困难和问题。2014年11月，市人大常委会再次组织了3个调研组，赴全市10个区（市、县）召开座谈会，征求工作意见和建议，推动市、区（市、县）两级人大常委会联合开展监督、视察、调研等工作形成新常态。

      贵阳市人大常委会还注重健全完善上下级人大经常性互动联系机制。仅十三届人大常委会履职以来，全市人大主任座谈会已经召开8次，乡镇人大工作座谈会已经召开2次。

    通力合作、联手互动，“一盘棋”格局还体现在党委、人大与“一府两院”的信息互通、良性互动，在各自的职权范围内依法履职。

    贵阳市人大常委会坚决贯彻落实市委决策部署，围绕中心工作出决定、决议，让市委决策与人大决定、决议同频共振、合力发声。比如，2014年，为贯彻市委教育立市战略，适应创新驱动转型发展需要，推动教育优先发展、公平发展，贵阳市人大常委会作出深入推进教育立市战略实施的决定。

    监督与支持并重，监督寓于支持当中，合力推动重要工作和任务落到实处，在围绕中心、服务大局，贯彻落实市委决策部署面前，贵阳市人大常委会始终与“一府两院”携手并进，发挥着不可替代的重要作用。

    市委重要会议人大参加或列席制度，“一府两院”负责人列席人大常委会会议制度，常委会与“一府两院”工作联席会议制度等，牢固筑起市委、人大、政府的“一盘棋”工作格局。

    人大宣传是党的宣传工作重要组成部分，宣传工作的“一盘棋”格局在信息社会的今天尤为重要。为此，在牢牢坚守“贵阳人大新闻网”、《人大工作》、贵阳日报“人大视点”栏目等宣传主阵地之外，构建“大宣传”格局也是这几年贵阳市人大常委会在宣传工作方面重点开展的，市、区（市、县）、乡镇三级联动，依靠信息联络员，将人大宣传的触角广泛延伸，党委和政府的各种惠民政策“搭载”着人大代表这一“细胞”在农村、工厂等生产一线，落地生根、开花结果。

      创新有“底气”

    如果有人问，为什么坚持和完善人民代表大会制度的“贵阳实践”如此丰富多彩？或许可以这样告诉您：贵阳市人大常委会的创新实践，是有“底气”的。

    “底气”来自于市委的坚强领导和大力支持，也来自于人大常委会扎实有效的机关自身建设。

    据了解，贵阳市委历来重视人大工作，省委常委、市委书记陈刚2013年7月到任贵阳以来，三次率队到市人大常委会调研、座谈、指导人大工作。2014年1月22日，市委召开全市人大工作会议，出台《中共贵阳市委关于进一步加强和改进人大工作的意见》，切实把人大工作纳入全市总体工作部署。4月23日，以市委名义召开地方立法工作会议，推进科学立法、民主立法。

    2015年5月，贵阳市委从贯彻落实全面依法治国的战略布局出发，出台了《中共贵阳市委关于加强和改进地方立法工作的意见》，转发了《中共贵阳市人大常委会党组关于进一步加强和改进人大监督工作的意见》，为新时期、新形势下加强和改进人大立法和监督工作指明了前进方向、注入了强劲动力。

    与此同时，贵阳市委还按照“统揽全局、协调各方”的原则，把加强和改进人大工作作为事关全局、关系长远的重大政治任务来抓，切实把人大工作纳入全市总体工作部署。市委常委会每个月都要专门听取一次人大常委会党组的工作汇报，及时了解人大工作情况，认真研究和解决人大工作中的重大问题和实际困难，支持和保障市人大常委会依法履职、积极有效地开展各项工作。

    “我们着力加强自身建设，培育创新精神，提振精气神。”李忠表示，机关文化建设和人大干部“精气神”的培育是常委会自身建设的基础和根本。

    党组中心组学习、常委会专题讲座、主任会议学习，机关干部集体学习，总之，在贵阳市人大机关，学习就是一种态度，就是一种责任，就是一种能力。学习就要提高思想素质和能力素质，培养人大文化、人大情怀和人大素养，形成了“依法履职人民至上”的人大精神。

    人大文化最重要的就是规矩、规范意识，这种意识的培养一是靠学习、读书，另外一方面需要依靠制度来规范。在贵阳人大，有这么一种比喻，尤为贴切。“打个比方说，如果我们把立法、执法检查、调研视察等工作看作人大的产品，如果这些产品有严格的生产标准，那么出来的产品一定是高质量、高效率的。什么是严格的生产标准呢，说白了，就是我们人大的工作制度。所以，始终注重加强制度建设，就是要制定切合实际、行之有效、高标准严要求的生产标准。”

    正因为如此，按照“简洁、明了、管用”的原则，2013年，常委会对议事规则等128件制度进了全面“会诊”，废止26件，重新制定17件，编辑制度汇编，促进人大机关的办文、办会、办事和调研科学化、制度化、规范化、效能化。

    正是在市委的坚强领导下，在不断夯实自身能力的基础上，贵阳市人大常委会才会有今天的“底气”，才会放开脚步，大胆实践。

     创新引导前行

    2014年9月10日至12日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江同志到贵州调研，9月11日，他来到贵阳市人大机关，与全体常委会组成人员、区（市、县）常委会主要负责同志、部分人大工作者亲切见面和交谈，他强调，坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度是全国人大和地方各级人大的共同使命、共同责任，并寄希望于贵阳市人大工作“不断地总结探索，给全国提供好的经验”。

    暖心的话语透着深情，殷切的希望充满信任。委员长的亲切嘱咐让贵阳市人大常委会的领导倍感责任重大、使命光荣，也更加坚定了要继续走在坚持和完善人民代表大会制度的创新之路上。

    “贵阳市各级人大坚持创新工作内容、工作方式，形成了许多好做法、新经验”。2014年，贵州省委检查组到贵阳检查《中共贵州省委关于进一步加强和改进新形势下人大工作的意见》贯彻落实情况时指出，“贵阳市要继续按照中央和省委的有关精神，毫不动摇、与时俱进地坚持和完善人民代表大会制度，以问题为导向，以更加奋发有为、昂扬向上的精神状态，勇于探索、敢于实践，进一步加强和改进人大各项工作，为贵阳市当好全省经济社会发展的‘火车头、发动机’提供强有力的保障。”

    组织与人民的信任，各级领导的关心、关注让贵阳人大倍感振奋、干劲十足。也是在这个时候，贵阳市委九届四次全会召开，全会指出要始终坚守发展与生态“两条底线”，努力走出一条西部欠发达城市经济发展与生态改善的“双赢”之路，在新的起点上全面打造贵阳发展升级版。

    市委的号召让贵阳市人大及其常委会有了新的奋斗目标，探索和创新还将继续：

    ——探索建立立法协调协商机制、立法说明会制度，建立立法基层联系点，促进立法过程向基层、向一线、向群众延伸。

    ——认真总结、继续探索询问、质询、特定问题调查等刚性强、行之有效的监督方式。

    ——积极实践建立代表向选民开展述职评议制度，大胆改革、积极探索代表进出机制。

    ——紧紧围绕全市经济社会发展的重大部署，加强对人大工作新情况新问题的调查研究。

    ……

    有目标，有思路；有肯定，有鼓舞。创新的思绪在这儿高飞，未来，面对全国首个国家级大数据产业发展聚集区——“数谷”贵阳和全国生态文明示范城市——生态贵阳腾飞的新机遇、新使命，在坚持和完善人民代表大会制度的道路上，相信贵阳市人大及其常委会一定能够谱写出更加绚丽的宏伟篇章……

    踏着贵阳人大探索的脚步，我们一路追来，坚持和完善人民代表大会制度的“贵阳实践”如此丰富多彩，其背后所秉承的创新理念让人感慨、令人敬佩。无意间，我们在贵阳市人大常委会编写的《理论•实践探索•创新》一书中翻看到这样一段话“创新是与时俱进，是进取精神和科学态度的结晶，也是推动人大工作不断发展的必然要求；创新不仅是经济社会发展的不竭动力，也是人大工作进步的源泉。创新，已经成为地方各级人大必须思考的一个重要理论问题和必须立即付诸行动的一个重大实践课题。”这或许正是贵阳市人大常委会秉承创新理念，永不停歇、砥砺前行的最好注解。