认真学习 广泛宣传 切实做好规范性文件报备工作

          ——在全省市州规范性文件备案审查工作会议上的讲话

                      省委常委、副省长　刘永富

                          （2009年4月23日）

同志们：

　　2008年11月，省人大常委会发布《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，以地方法规的形式对规范性文件备案审查工作作出规定，提出明确的要求。今天，省人大常委会召开会议，对规范性文件备案审查工作进行部署，刚才，朱志良副主任作了重要讲话，充分说明省人大对这项工作的高度重视。各级政府一定按照省人大常委会的要求，认真学习、广泛宣传《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，切实做好规范性文件报备工作。下面，我讲几点意见，供同志们参考。

　　一、认真学习《规定》，切实提高认识。规范性文件备案监督制度是我国立法制度的重要组成部分，是具有中国特色的法律监督制度。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。行政决定和命令的主要载体和形式就是规范性文件。加强规范性文件备案审查工作，是社会主义法制建设的内在要求，对全面推进依法行政，加快法治政府建设，具有十分重要的意义。

　　第一，加强规范性文件备案审查工作是维护国家法制统一的重要保障。我国是统一的单一制的社会主义国家，法制统一是我国社会主义法律体系的根本特征。各级行政机关都必须在宪法和法律的框架内行使权力，履行职责。行政机关作出的一切行政命令、行政决定、行政措施都不得同宪法和法律相抵触，不得干扰法律、法规的正确实施。建立有效的备案审查制度，能够及时发现和纠正违法或不当的行政行为，有利于破除地区封锁、部门保护和行业垄断，克服上有政策、下有对策的现象，为经济发展和社会进步营造良好的法制环境。

　　第二，加强规范性文件备案审查工作是保护公民、法人和其他组织合法权益的有效途径。行政权力涉及社会生活的方方面面，与群众利益息息相关。随着公众法制观念和权利意识的增强，作为行政管理和行政执法主要载体的规范性文件，如果出现违法或不当，将成为引发行政争议和行政冲突的源头和起因，严重损害政府权威和公信力。备案监督制度起到了对政府机关的抽象行政行为予以监督和制约，防范行政权力扩张和滥用，保证人民赋予政府的权力真正用来为人民谋利益，维护社会稳定，促进社会和谐。

　　第三，加强规范性文件备案审查工作是确保依法行政的重要机制。依法行政要求各级行政机关依照法定的权限和程序行使权力，实施管理。但行政权力在利益驱动之下，有可能过分扩张而逾越权力的边界，给社会造成危害。对规范性文件进行备案审查，作为监督制度，其实质是一种纠错机制，在行政权力运行失范时，对其施行约束和控制，确保行政权力在良性的轨道上运行。

　　《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，对规范性文件的备案范围、报备期限、材料以及备案审查标准、方式、程序和审查结果的处理等问题都作出了明确的规定，切合我省实际，具有很强的操作性。各级政府一定要认真组织学习《规定》，领会《规定》的精神实质，切实提高认识，把思想统一到法规的要求上来。

　　二、严格规范抽象行政行为，着力提高制度建设质量。规范性文件是对法律、法规和规章的补充、细化和完善。制定发布规范性文件是各级政府机关行使行政权力，实施行政管理的主要方式，是非常重要的抽象行政行为。规范性文件的质量和水平体现着制定机关的决策和管理水平。因此，从源头上抓起，着力提高规范性文件质量，最大限度减少文件违法或不当现象，杜绝“问题”文件的产生，是做好规范性文件报备的前提和基础。规范性文件制定的主体多、数量大。从我省情况看，规范性文件质量不够高，违法或不当的现象时有发生。有些行政机关制定的规范性文件，存在着重审批、轻管理，重处罚、轻教育，重收费、轻服务的问题。主要表现为：一是无法律依据擅自设定公民义务或侵害公民权利；二是擅自设定行政审批事项或增设审批环节、条件；三是擅自设定行政处罚内容或自行规定罚款收缴方式；四是通过制定规范性文件为本地方、本部门谋取不正当利益。

　　为了加强对抽象行政行为的监管，确保规范性文件合法、有效，2008年，省政府制定了《甘肃省规范性文件管理办法》（省政府第46号令），对规范性文件制定、发布、备案等事项作了全面规定。各级政府机关制定和发布规范性文件都必须严格执行《甘肃省规范性文件管理办法》。一要坚持事前审核制度。对所有拟出台的规范性文件，必须由制定机关的法制工作机构进行全面审核，并提出审核意见。二要坚持广泛征求意见和公众参与制度。三要坚持集体决策制度。制定重要的规范性文件是政府重大决策行为，应当按照民主决策的要求，集体讨论决定。四要坚持向社会公布制度。作为行政管理依据的规范性文件，出台之后必须通过公开渠道向社会进行公布，使公众普遍知晓，方便查阅，保障公众对政府信息的知情权。五要实行有效期制度。规范性文件数量庞大，经常存在着底数不清、数目不详、效力不明、相互冲突的问题，解决这些问题，仅靠大规模突击清理的办法难以奏效。为此，省政府2008年12月发布的《甘肃省人民政府贯彻落实〈国务院关于加强市县政府依法行政的决定〉的意见》（甘政发〔2008〕79号）确立了规范性文件的有效期制度。这一制度既保持了规范性文件的时效性和适用性，又能够防止规范性文件的内容与实际脱节，出现“超期服役”的现象。

　　三、转变观念，强化意识，自觉接受权力机关的监督。对规范性文件进行备案审查，是权力机关对行政机关进行监督的重要方式，也是打造“阳光政府”的重要举措。各级政府尤其是政府领导要进一步提高认识，摆位置，带头接受监督，将规范性文件的报备工作摆上议事日程，作为推动依法行政工作的一项大事来抓。要认真执行《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，全面、准确、及时地履行报备职责，杜绝瞒报，防止漏报，将抽象行政行为完全置于权力机关监督之下。当前，各级政府要抓紧做好以下几项工作。一是加强培训，熟悉业务。要对从事规范性文件起草、审核、报备等工作的人员进行培训，使他们熟悉备案审查工作的各项规定和要求，尤其是要了解和掌握规范性文件的内涵和基本特征，准确界定和鉴别规范性文件，以提高备案工作质量。二是建章立制、完善流程。各级政府要尽快建立本机关的备案审查工作制度，设计合理的工作流程，确保报备环节反应迅速，运转顺畅。政府发文机构在印制文件文本和有关材料时，应当预留相应数量的文本提供报备机构以供备案。双方要明确分工，做好衔接，提高报备工作的及时性。三是注重协作，密切配合。规范性文件制定机关要定期与同级人大常委会核对发布和报备的目录，做到有件必报，应备尽备。对同级人大常委会提出的备案审查意见，要高度重视，认真研究，及时改正违法或不当的内容。四是明确责任，配备人员。各级政府要明确备案审查的工作机构、职责分工、配备人员。各级政府要明确备案审查的工作机构、职责分工、人员配置、经费保障等事项，使之与备案审查工作的任务和需求相适应，确保这项工作真正落到实处。

　　同志们，规范性文件备案审查工作是各级政府的法定职责，希望大家进一步统一思想、提高认识，采取有力措施抓好这项工作，为全面推进依法行政、建设法治政府而努力！