在全省市州规范性文件备案审查工作会议上的总结讲话

省人大常委会法工委主任杨育荣

( 2009年4月24日 )

同志们：

全省市州规范性文件备案审查工作会议，今天就要结束。这次会议，是全省市州规范性文件备案审查工作召开的第一次会议，会议虽然时间短，但开得很好，很及时，很有针对性。会议期间，省人大常委会副主任朱志良对全面启动我省规范性文件备案审查工作作了重要讲话；省委常委、副省长刘永富作了深刻认识规范性文件备案审查工作的重大意义和作用，自觉接受权力机关的监督的重要讲话；省政府法制办和兰州市政府法制办介绍了近年来在规范性文件备案审查工作方面的做法和经验，全国人大常委会法工委备案审查室副巡视员田燕苗对规范性文件的范围、备案审查的原则、程序、方法等为大家作了很好的辅导报告，使我们深受启发。今天上午大家还就如何开展规范性文件备案审查工作进行了热烈的讨论，提出了许多很好的意见和建议，同时也提出了一些需要进一步研究的问题。通过这次会议，大家进一步提高了认识，统一了思想，明确了任务，增强了信心。我们完全有理由相信：这次会议之后，我省的规范性文件备案审查工作一定会有良好的开端。下面，我就如何贯彻好会议精神，更好地开展备案审查工作讲几点意见。

一、深刻认识朱志良同志关于规范性文件备案审查工作的重要讲话，充分发挥备案监督工作的作用

昨天朱志良同志对备案审查工作的重要意义、正确把握的四个关系和新形势下如何做好备案审查工作作了重要讲话。

关于备案审查工作的重要意义，朱志良同志指出：这是在新形势下，为维护法制的统一与尊严，对法律监督制度的进一步完善和深化，是地方人大常委会的一项重要法定职权，贯彻实施好《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，对于维护国家法制统一，保障人民群众合法权益，增强人大监督实效，促进法治政府建设，充分发挥地方国家权力机关职能作用，意义重大。

关于备案审查工作要正确把握的四个关系，朱志良同志指出：我省开展规范性文件备案审查工作，具体工作中要正确把握好备案与审查的关系，主动审查与被审查的关系，机关内部分工与合作的关系，监督与支持的关系。促进规范性文件质量不断提高，使其内容更科学，更具有可操作性，更能够解决实际问题，更好地体现人民的利益。

关于工作重点，朱志良同志指出：要坚持开拓创新，不断探索备案审查工作的新路子、新办法，切实加强组织领导，切实加强机构和队伍建设，做到机构确立，人员确立，职责确立；下大力抓好对备案审查法律法规的学习宣传和培训指导工作，通过建立一支素质过硬的工作队伍，健全一套科学、有效的备案审查工作制度，不断提高备案审查工作质量和水平，充分发挥备案监督作用。

朱志良同志关于备案监督工作的重要讲话，对我们做好规范性文件的备案审查工作具有重要的指导作用，望大家结合工作实际，认真贯彻执行。

二、认真学习，准确把握规范性文件备案审查的法律规定和具体要求。

《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》已于3月1日开始实施，标志着我省的规范性文件备案审查工作已全面启动。这就要求我们要认真学习相关法律要求，准确把握法律规定的精神实质和具体要求，把规范性文件的备案审查工作在我们的思想上首先规范起来。

一是要认真学习深刻理解宪法和有关法律。备案审查工作的法律性很强，在人大机关工作中相对而言是一项比较专业的工作且涉及面很广，没有扎实的功底是难以做好这项工作的。宪法、地方组织法、立法法、监督法，都对规范性文件的备案审查有明确规定，宪法第104条规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，以及下一级人大不适当的决议。地方组织法第44条对县级以上地方各级人大常委会的职权作了与宪法相同的规定。立法法第88、89条规定，地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当规章；地方政府规章应当报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当报省自治区的人民代表大会常务委员会备案。特别是监督法第五章，对县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令作出了专门规范和具体规定。分管这项工作的领导和从事备案审查工作的同志，务必要认真学习宪法、地方组织法、立法法、监督法等相关法律，准确把握法律规定的精神实质。

二是要认真学习借鉴省、市法制办的经验，领会好全国人大法工委备案审查室田燕苗同志辅导报告的精神。省市两个法制办在这次会议上介绍的工作方法和经验，是他们在备案实际工作中不断摸索、不断总结出来的，具有一定的应用性和推广价值。希望大家把这些好的做法和经验带回去，结合各自实际，认真学习借鉴，进一步开拓思路，不断创新，通过扎实的工作，不断完善备案审查工作的新机制、新方法。同时，也希望介绍经验的两个单位将各自成型的做法通过有效办法固定下来，使其逐渐规范化和制度化。全国人大法工委田燕苗的辅导报告，从规范性文件备案审查的目的、意义和规范性文件备案审查的范围、标准以及审查程序等基本问题作了精辟的讲解，使我们对规范性文件备案审查工作有了更深的认识和理解，这对我们的备案审查工作有着重要的指导作用。会后，希望大家认真消化好学习内容，领会好讲座精神，并贯彻到我们今后的备案审查工作中，指导好我们的具体工作。

三是要认真学习《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》。《规定》对甘肃省地方各级人大常委会如何开展备案审查工作作出了明确规范，对县级以上人大常委会和人民政府如何报送规范性文件作出了具体规定。各级人大常委会和政府有关部门要认真组织学习《规定》和规定起草说明等有关文件，确实吃透《规定》精神，熟悉《规定》内容，切实掌握规范性文件备案审查的范围、备案文件报送的时限、内容，备案文件的接收、分送，备案文件审查的内容、标准、方式、程序以及撤销备案文件的决定等环节和具体要求，建立健全工作制度和机制。靠实责任，严格执法，在实际工作中贯彻实施好《规定》。

三、抓好规范性文件备案审查的几个关键环节，认真务实地开展规范性文件备案审查工作

规范性文件的备案审查工作涉及很多方面，但几个关键环节上必须抓好。

第一，规范性文件制定机关要认真履行法定的报送备案的职责，切实做到应报不漏，有件必备。规范性文件报送备案是规范性文件审查的前提。如果规范性文件存在迟报、错报、漏报、瞒报的情况，势必影响备案审查工作的效率和质量。各级人大和政府要充分认识报备工作的重要性，成立相应的专门机构，落实报备人员，制定规范性文件报备制度，按照《规定》关于备案审查的范围、报备的时限、格式的要求，全面落实好报备工作。一要按备案范围，报送备案文件。各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会的决议、决定、省人民政府、较大的市的人民政府制定的规章和县级以上人民政府发布的决定、命令，应当报送人大常委会备案审查，无论是以什么形式发布，只要文件涉及公民、法人和其他组织的权利义务、具有普遍约束力的文件，都应当报送人大常委会备案审查，要真正做到应报不漏，有件必备。二要按时限及时报送备案。规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案。对不报送或者不按时报送备案的，通知制定机关限期报送；逾期仍不报送的，人大常委会要给予通报批评。三要按报送内容要求，报送文件资料。报送时应提供备案报告、公告或者政府令、规范性文件正式文本和说明等有关文件，同时按规定报送电子文本；四要认真执行年度规范性文件目录上报制度。规范性文件制定机关在每年1月15日以前，将上年度发布的规章、规范性文件目录报送备案机关审查。今后，省人大常委会将对各市州人大和相关政府报送规范性文件的情况进行不定期的检查，检查情况要向各市州人大和相关政府通报。这里需要强调的是，省人大常委会法工委备案审查处已成立，今后各单位向省人大常委会报送备案的规范性文件请在信封上注明“备案审查”字样，径送省人大法工委备案审查处。

第二，要依法审查，认真研究、论证。备案审查不同于个案，往往涉及文件、规定和某项制度的存废问题，人大常委会在行使备案审查监督权时，应当掌握好以下原则：一要严格依法办事。无论是下级人大作出的决议、决定，还是同级政府的决定、命令，都是有约束力的文件，一旦撤销，就会失去效力，产生重要的法律后果。因此，必须严肃、慎重对待，不能草率从事。对于合法、适当的规范性文件，应当予以维护；对于个别确属不适当的规范性文件，及时沟通，建议制定机关自行纠正，慎用撤销权。二要按照民主集中制原则，集体行使职权。任何决议、决定的做出，都必须经过人大常委会全体组成人员的充分审议和讨论，相同意见和不同意见都应当充分表达出来，最后通过表决，按多数组成人员的意见做出决定。人大常委会的任何组成人员，在审议、决定各类重大问题中，都只有一票的权利。任何个人或少数人都无权对重大问题作出决定。三要以被动审查为主，主动审查为辅。监督法释义中已经讲明，备案审查工作是人大进行法律监督的主要形式，它与人大工作监督的特点一样，实行的是事后监督。对备案的、有效的规范性文件是以被动审查为主、主动审查为辅。强调被动审查为主，主要是考虑规范性文件量大、专业性强，对备案的规范性文件主动地逐件审查还难以做到，但对个别非常重要的文件进行主动审查还是必要的。对于国家机关和公民提出审查要求和建议的规范性文件进行有针对性的审查，这是备案审查工作的重点。四是备案审查机关内部要通力合作。人大备案审查工作机构和人大各专门委员会、常委会各工作机构在备案审查工作中承担不同的职责。备案审查机构主要承担规范性文件备案的接文、登记、分送等日常性工作，以及对报备文件中发现的问题和提出的审查建议进行研究，提出处理意见和措施。各专门委员会或常委会工作委员会负责对规范性文件提出审查意见。人大常委会作为备案审查机关，其内部既要有分工，又要有合作，遇事多通气、多商量，齐心协力做好规范性文件备案审查工作。

第三，要加强沟通协调，及时稳妥地处理问题。对存在问题的规范性文件如何处理，这是我们要研究的一个重点问题。首先，要正确处理监督与支持的关系；其次，备案审查工作要追求法律效果、社会效果和工作效果的统一。监督与支持两者不是绝对对立的，而是辩证统一的关系。既要坚持原则，又要切合实际；既要加大监督力度，又要大力支持被监督机关开展工作；既要维护社会主义法制统一，又要有利于改革发展稳定。对规范性文件进行备案审查，并不是说一定要撤销同级政府、下一级人大多少规范性文件，而是要依照法定程序进行监督，尤其在行使撤销权时，既要严格依法又要慎重处断。人大常委会在备案文件进行审查时，发现有违法的或者不适当的情况时，人大有关专委会或者常委会有关工作机构要采取适当的方式同规范性文件制定机关的协调与沟通，提出审查意见，由制定机关依法定程序对所制定的规范性文件予以修改或者废止。如确有违宪、违法等“不适当”的问题，制定机关又拒绝修改或废止，就要依法启动撤销程序。在这个过程中，要充分发挥沟通协调的作用，使制定机关和审查机关通过充分协商达到意见一致，从而有效地解决规范性文件备案审查过程中出现的矛盾和问题。

同志们，《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》的实施，是我省贯彻依法治国方略，实施依法治省的重要步骤。作为一项全新的工作，规范性文件的备案审查还需要在实践中不断探索、总结和完善。我们要从深入贯彻落实党的十七届三中全会精神和科学发展观的高度，统一思想，提高认识，勇于探索，扎实做好这项工作，为全面推进我省的民主法治建设，构建和谐甘肃，做出新的更大的贡献!