制度创新使监督意见不再“纸上谈兵”——酒泉市肃州区人大常委会制定、落实《人大决议

　　2009年8月27日，甘肃省酒泉市肃州区十六届人大常委会第十七次会议正在紧张进行。此次会议的中心议题是，讨论和通过《肃州区人大常委会决议、决定和监督意见办理办法》等5项制度。制度通过后，该区人大常委会主任陈柱邦在会议上指出：“为了进一步推动人大常委会监督意见的落实，区人大常委会在认真总结近年来开展跟踪监督、实行专项工作票决制等方面经验的基础上，研究通过了《肃州区人大常委会决议、决定和监督意见办理办法》。今后，常委会各工作部门要严格按照制度规定，扎实开展各项工作，依法科学履行职责，不断提高人大工作的规范化水平。‘一府两院’及其工作部门要进一步增强贯彻执行人大常委会工作制度的自觉性和主动性，按照制度中的有关规定，采取有效措施，及时研究落实人大常委会形成的决议、决定和各项视察、检查、评议、审议意见，解决问题改进工作，使人大监督取得实实在在的效果。”
　　一项制度的出台为什么让肃州区人大常委会如此重视？制度出台后的运行效果又如何？回顾制度形成、落实的整个过程，再一次印证了肃州区人大常委会注重监督实效、真心谋事利民的坚定决心。

     制度在争议中创新与完善

　　“在人大常委会工作，如果只满足于提提意见建议，而没有抓落实的措施，工作就会流于形式，难以奏效。”肃州区人大常委会副主任王磊说：“根据近几年的工作情况，区人大常委会尽管在抓落实方面采取了一些措施，但实际效果并不明显。特别是人大常委会通过组织开展执法检查、调查研究、代表视察等监督活动，广泛征求各方面意见建议，经常委会会议审议正式形成意见后，个别政府组成部门不够重视，有的还存在‘重答复轻办理’的现象，直接影响了监督效果。因此，规范监督意见的形成、落实程序，加大落实力度，是很有必要的。”
　　2009年5月开展的深入学习实践科学发展观活动，再一次把这项工作推到了台前。在深入学习、认真自查的基础上，肃州区人大常委会班子成员一致认为：对监督意见抓落实的力度不够是影响和制约工作实效的根本原因。经主任会议研究，决定成立调研起草组负责起草《人大决议、决定和监督意见办理办法》初稿。
　　起草过程并非一帆风顺。对具体问题的争议始终伴随其中，主要集中在三个方面：一是针对监督意见的定位，有人认为《监督法》只明确提出了《审议意见》，而对人大常委会开展视察、检查是否形成意见没有明确规定，因此人大常委会形成的监督意见应该包括哪些，范围难以确定；二是针对监督意见的法律地位，由于《监督法》没有明确规定，常委会形成的视察检查意见是否需要通过常委会表决通过难以定论；三是有人认为，人大常委会已就视察、检查、调查、评议等具体监督形式制定了相应的制度和流程，专门制定《监督意见办理办法》缺乏必要性。面对这些争议，常委会通过集中学习、邀请专家开展专题讲座等方式，对《监督法》及相关法规进行认真学习，并专门组织有关人员赴外了解和借鉴先进市县人大的经验做法。经过紧张的学习、讨论，起草组成员最终达成共识：尽管《监督法》对地方人大常委会开展监督的方式和程序规定比较原则和概括，特别是对人大代表在开展视察、检查活动期间提出的意见建议是否形成专门的监督意见没有明确规定，但实践证明，这些意见对推动“一府两院”相关工作具有很强的针对性，有必要认真整理形成专门文件并督促落实。同时，《监督法》规定的各种监督方式，不应简单地独立理解和运用，完全可以将它们联系起来，在监督实践中适当进行选择和组合，这不仅是一种工作方式的创新，也会有力地提升监督工作水平。因此，不论是人大常委会通过组织代表开展视察、检查、评议中形成的专门报告或意见，还是常委会在听取和审议“一府两院”及其有关部门工作报告后形成的审议意见，亦或是常委会就重大事项讨论通过形成的决议、决定，都应视作人大常委会的监督意见，一经制定，就具有相应的法律属性和强制约束力，必须认真执行和落实。
　　在这一认识的基础上，起草组认真总结近年来区人大常委会开展监督工作的经验和做法，紧紧围绕如何推动监督意见落实这一中心，历时三个多月，广泛征求各方面意见，先后三易其稿，最终形成了《肃州区人大常委会决议、决定和监督意见办理办法》（以下简称《办法》），并在区人大常委会第十七次会议上正式通过。

　　 四项措施为形成高质量的监督意见打好基础

　　《办法》出台后，肃州区人大常委会紧盯监督意见落实，严格按照规定，从监督议题选定、监督活动开展、常委会专题审议等环节抓起，积极改进方式，着力提高工作水平，为形成高质量的监督意见打好基础。
　　措施一：年度监督议题的确定要过“三关”。坚持“少而精、重实效”的原则，在广泛征求社会各方面意见建议的基础上，经过“一般议题人大委办选择推荐、重要议题投票预选、主任会议最终确定”三个程序，确保把涉及全区工作大局、群众真正关心、社会普遍关注的问题列入监督议题。2009年底，区人大常委会专门下发通知，深入开展了“访代表听民声”等主题活动，常委会领导和各委办负责人主动深入各乡镇、社区和“一府两院”工作部门征询监督议题，并采取发放信函、个别走访、召开座谈会等形式，广泛征求社会各方面的意见建议，初选了20多项事关全区经济社会发展的重要议题。在各委办选择推荐后，还专门就确定2010年开展依法行政检查的部门进行了投票预选，经过主任会议多次讨论，项目建设、城市管理、蔬菜产业发展、财政预决算、《食品安全法》贯彻实施、“新农合”制度实施、《禁毒法》贯彻实施、教育布局调整、政府部门依法行政、区政府承诺惠民实事办理等12项重点议题被正式确定，列入了常委会2010年工作要点。
　　措施二：围绕监督议题开展“递进式”学习。监督议题确定后，为使相关人员对所视察、检查的工作内容有更深入的了解，区人大常委会实行“递进式”学习法：第一步，根据监督议题认真制订学习计划，组织常委会组成人员就议题相关内容和法律法规进行学习；第二步，开展视察、检查活动前，组织参与视察、检查、调查的常委会组成人员和人大代表，围绕视察、检查重点和需要掌握的相关知识再次补课；第三步，视察、检查后，对参与视察、检查人员反映不够了解和特别关注的内容，邀请有关方面的“专家”进行专题辅导讲解，使视察、检查人员对相关工作有清晰准确的认识，把问题提到点子上。
　　措施三：会议审议推行四项改革。为适应《办法》要求，进一步提高审议质量，从今年年初开始，肃州区人大常委会对审议方式和具体办法进行了创新和改进。一是对拟审议的政府专项工作改常委会直接审议为主任会议预审后再报常委会审议的“两审制”。二是改审议时随机发言为重点发言人制度。每次常委会会议前，都确定1-2名参与相关议题调研、熟悉专项工作、表达能力强的组成人员和人大代表为重点发言人，提前准备书面发言材料，根据会议时间和程序进行重点发言，深入进行讨论。三是改集中审议为分组审议。今年以来，在议题相对集中的常委会例会上，全部采取先集中听取汇报，再分组讨论的形式，组织参会人员对一次会议的多个议题同时进行审议，保证参会的常委会组成人员和人大代表能就相关工作更充分地发表意见，提高审议深度和质量。四是改常委会组成人员审议为延伸审议，坚持乡镇、街道人大负责人全部列席常委会会议制度，并根据每次常委会会议议题，邀请政府有关部门负责人、5-10名市区人大代表参加会议审议，重点就牵扯面比较广的综合性议题发表意见，提出切合实际的建议。
　　措施四：监督意见形成经过“五审定稿”。《办法》规定：各类监督意见由肃州区人大常委会组织的检查组、视察组或有关工作机构负责起草、论证、审核，报主任会议同意，提请区人大常委会会议审议通过，以常委会正式文件公布实施。各类监督意见的提出应当实事求是，简明扼要，做到有情况、有分析、有具体建议或处理意见。
　　为适应新的要求，进一步提高监督意见质量，肃州区人大常委会一改以往监督意见由工作人员起草后，办公室把关，报常委会表决通过的惯例，增加了视察检查组初审、邀请相关部门的专业人员提出建议和常委会会议前主任会议审核三个程序，形成了“五审定稿”的监督意见形成机制。今年以来，区人大常委会组成人员和人大代表普遍反映，人大形成的监督意见无论从内容的准确性、意见建议的针对性、实效性等方面都有了很大程度的提高。

　　推行专项工作报告满意度票决和监督意见落实情况反馈、再报告制，形成了制度落实与规范工作的有机结合

　　落实好各项监督意见，是《办法》的中心内容，也是增强监督工作实效的中心环节。肃州区人大常委会进一步改进工作方法，将《办法》的具体规定外化为对工作机制的创新和完善，全力以赴抓好对各类监督意见的落实工作。
　　满意度票决→票决机制。《办法》第八条规定：常委会会议听取“一府两院”及相关部门专项报告时，对报告是否满意，采取常委会到会组成人员无记名投票表决的方式进行测评。测评分“满意”、“基本满意”、“不满意”三个档次。各档次的标准为：满意和基本满意率达到常委会全体组成人员70%以上为满意；满意和基本满意率达到常委会全体组成人员50%以上为基本满意；不满意率超过50%为不满意。
　　根据这一规定，从2009年开始，肃州区人大常委会先后对城镇居民基本医疗保险制度落实、《劳动合同法》贯彻实施、制种产业发展、“法检”两院工作等10多项重点议题进行了满意度票决，特别对其中虽然票决通过但满意度不高的生态环境保护工作、《食品安全法》贯彻实施等2项工作进行了跟踪监督，分别于当年10月和次年6月再次听取了区政府落实人大监督意见的专题报告，有力地推动相关工作的开展。
　　落实反馈→再报告机制。《办法》第九条规定：“一府两院”及相关部门对区人大常委会下发的监督意见，应在要求时限内办理完毕，并适时在常委会会议上专题报告贯彻执行决议、决定和监督意见的情况，进行满意度票决。凡被测评为不满意报告，该报告不予通过，由报告机关在下一次常委会会议上重新报告，再按上述测评程序重新测评。连续两次测评为不满意报告的，区人大常委会将责成有关机关或人员作出书面检查，并将根据具体情况依法采取其他监督形式。同时，对有关专项工作常委会认为有必要的，可以适时再次组织代表视察检查，推进相关工作落实。
　　根据这一规定，肃州区人大常委会全面推行了监督意见落实情况再报告、再审议制度，形成了“开展视察检查活动——‘一府两院’报送专项工作报告——常委会审议——满意度票决——形成监督意见——工作进展情况再报告再审议再监督”的工作流程。2009年8月，根据城市管理工作视察和审议情况，区人大常委会起草形成的《关于城市管理工作视察意见》得到了区委的充分肯定，被专文批转各相关部门执行。在专题听取区政府视察意见落实情况报告的基础上，将此项工作列为2010年的重点监督议题，结合该区创建全国文明城市的有利时机，持续跟踪监督，并针对大城管体系不完善等深层次问题，由市人大代表向市人代会集中提出建议，协调解决了一些因规划滞后、经费短缺造成的城市管理难点，推动了“创城”工作的稳步有序开展。
　　跟踪问效→程序组合促落实。《办法》第十条规定：区人大常委会将加大决议决定和监督意见的督促检查力度，按照常委会各工作机构的职责，实行对口督办责任制，加强督办落实，并建立监督意见落实反馈制度，对于落实不力的，要运用质询、特定问题调查等刚性手段，促其落实，直至问题解决。
　　按照这一规定，肃州区人大常委会采取集中督查与平时督查相结合、常委会督查与各专委会督查相结合、重点督查与一般督查相结合、社会公开与舆论监督相结合的方式，不断加大对监督意见落实情况的检查。同时，把重大事项决定权的行使、特点问题调查等工作与跟踪监督有机融合，推动监督程序组合，创新监督方式，不断提高人大监督意见落实的质量与效果。2009年6月，该区人大常委会在对生态环境保护工作进行调研的过程中发现，该区银达镇六分村未经区政府批准，擅自在西湖滩湿地、草地上大面积开挖鱼池，破坏生态环境。对这一严重破坏湿地、草地的行为，区人大常委会高度重视，当即责令停止开挖破坏草原、湿地行为，及时召开主任会议研究，并在随后召开的常委会会议上形成了审议意见，决定组织特定问题调查委员会深入了解情况。当年10月，区人大常委会专门听取了区政府落实人大常委会生态环境保护审议意见情况的专题报告，并审议通过了《肃州区人大常委会关于加强草原、湿地保护的决定》。“这一专项工作的跟踪监督，对于督促区政府及相关职能部门、乡镇切实履行监管职责，加强生态环境保护工作发挥了积极作用。”区人大常委会一位工作人员说。
　　回顾近两年来《办法》形成和落实的全过程，肃州区人大常委会组成人员欣慰地表示：《办法》出台以来，抓落实的机制更加完善，力度不断加大，‘一府两院’及其工作部门对人大监督意见的重视程度在不断提高，人大监督的实效更加显著，在实践中呈现出了勃勃生机和活力。