
省人大常委会审议陇东黄土高原生态安全屏障保护建设情况调研报告综述
稿件来源:人民之声报 发布时间:2015-01-21 19:44:15
经国务院同意,国家发展改革委于2014年1月印发了《甘肃省加快转型发展建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案》。根据该方案,我省将围绕国家生态安全屏障综合试验区建设,以疏勒河、黑河、石羊河流域及哈尔腾苏干湖水系为重点,构建河西内陆河生态安全屏障;以中部沿黄河地区和甘南高原地区为重点,构建黄河上游生态安全屏障;以南部秦巴山地区为重点,构建长江上游生态安全屏障;以泾河、渭河流域为重点,构建黄土高原生态安全屏障。
其实,生态安全屏障保护建设,甘肃全省上下动手更早。在方案出台前后,连续三年来,甘肃省人大常委会每年都组织调研组,针对生态安全屏障保护建设问题展开专题调研……
全力推动生态安全屏障构建
——省人大常委会审议陇东黄土高原生态安全屏障保护建设情况调研报告综述
生态安全屏障建设是惠及甘肃和全国的大事。从2012年开始,甘肃省人大常委会每年都会选取一个生态保护建设重点区域进行调研。2012年,省人大常委会调研组对祁连山生态环境保护和综合治理进展情况展开调研。2013年,调研了甘肃省黄河上游生态保护建设情况。
2014年8月,调研组赴平凉、庆阳两市,就陇东黄土高原生态安全屏障保护建设情况进行调研。11月27日,省十二届人大常委会第十二次会议审议了调研组关于甘肃省陇东黄土高原生态安全屏障保护建设情况的调研报告。
大力实施生态项目,保障生态环境建设。近3年来,平凉、庆阳两市生态建设资金投入累计达到54507万元,去年环境保护治理投入资金14336万元
陇东黄土高原位于甘肃省东部,是中国黄土自然地理最典型的地区,也是我国水土流失最严重的地区。同时,也是黄河泥沙的主要输入区之一。
这一地区位于泾河、渭河上游,包括庆阳、平凉、定西3市及白银市会宁县,面积5.78万平方公里,人口约700万。多年来,由于降水分布不均、地貌复杂多样、天然森林和草场、人工林木缺乏有效管护,滥伐森林、过度放牧,陡坡开荒、顺坡耕地、铲挖草皮,矿产开发、交通建设等行为,加剧了陇东黄土高原地区水土流失。
调研组了解到,平凉、庆阳两市围绕“经济转型发展、构建生态文明”这个中心,以《省人民政府关于贯彻落实〈甘肃省加快转型发展,建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案〉的实施意见》为依托,制定了建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案实施意见,推进重点生态工程建设,构建生态安全屏障,收到了良好的生态、经济和社会效益。
平凉市按照前三年打好基础攻难点,后五年全面推进见成效的思路,确定了区域发展战略,明确了加快生态安全屏障建设、发展环境友好型产业、推进扶贫攻坚和城乡协调发展、加快体制机制创新等方面的重点任务。为了使生态安全屏障建设有项目支撑,进一步提出了林业生态建设、水保综合治理、草地生态工程和农村环境整治等建设项目4大类101项。对生态安全屏障建设所涉及的相关规划、方案进行梳理、细化,确保到2020年,全市各类生态系统得到有效保护,主体功能区布局基本形成,全面建成国家级生态城市。
庆阳市分区治理,分类指导,因地制宜,发挥优势,提出以“再造一个子午岭”和“固沟保塬”两大工程为总抓手,分四大区域科学推进生态文明建设。充分利用宜林荒山发展林木种苗产业、实施苗木产业培育工程,确保每年造林100万亩,力争用7年时间再造一个子午岭。苗林产业预期收入达到700亿元,农民人均3万多元,实现经济和生态效益的双赢。以治理水土流失、合理利用开发和保护水土资源为重点,实施固沟保塬生态工程,北部丘陵区以坡改梯建设为主,南部高原区以董志塬区固沟保塬综合治理工程为主,有效遏制水土流失。依据生态特点,分为“生态保护区、重点开发区、人居环境区、生态脆弱区”4个区科学推进。到2020年,生态保护建设和补偿机制基本建立,重点生态功能区布局形成。
两市天然林保护、退耕还林成效显著,重点生态公益林得到有效保护。庆阳元城河流域、平凉泾渭河流域百万亩防护林建设顺利实施,黄土高原综合治理、林业示范建设项目稳步推进,区域生态环境日益改善。两市探索出一套治理水土流失行之有效的模式,提出了水土流失治理中生态产业一体化的途径和试验示范模式,为建设生态安全屏障提供了科技支撑。两市高度重视生态环境保护建设工作,大力实施生态项目,以国家投资为主,地方财政配套,动员社会各方投资,广泛筹集资金,保障生态环境建设。近3年来,两市生态建设资金投入累计达到54507万元,去年环境保护治理投入资金14336万元,其中平凉市9689万元、庆阳市4677万元。
调研报告指出,平凉市按照保护生态环境、符合比较优势的原则,优化产业布局,加快发展循环经济,推进产业结构调整和优化升级,促进生态建设与产业协调发展。加快陇东能源化工基地建设,煤电主导、多极推进的能源工业发展格局初步形成。庆阳市以绿色市场和绿色技术为先导,立足价值最大化进行产业设计,建立节约型的生产方式、生活方式和消费模式。以建立循环再利用示范基地为载体,采取绿色开发、深度转化、延伸增值、循环利用的方式,深度链式开发油煤气资源,实现了“在保护中开发,在开发中保护”的同步推进,从根本上改变了资源开发路径和经济发展方式,走出了一条科学发展之路。
两市积极适应生态文明理念要求,不断完善创新工作机制,保障生态安全屏障建设。平凉市建立目标管理机制:制定了《平凉市国家级生态市建设目标管理考核办法(试行)》、《平凉市市级生态乡镇生态村申报及管理规定(试行)》、《平凉市国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》等规章,加强分类指导,实行动态管理,有效提高了创建生态城市的水平。健全经济社会发展与生态环境保护综合决策机制:市政府在制定经济社会发展规划、实施重大项目时,充分考虑生态环境承载力和环保法律法规要求,注意听取环保部门的意见建议,努力实现科学决策。创建“绿色系列”机制:把创建绿色学校、绿色社区作为生态安全屏障保护建设的重要载体,在全市各社区、学校广泛开展美化环境、节能降耗低碳、文明道德建设等创建活动。创新生态建设机制:整合各类生态治理资源,在建设任务、政策扶持等方面不断创新,探索建立了流域综合治理机制。完善环境污染综合防治机制:发挥资源优势和产业优势,发展循环经济,开展清洁生产,实施污染减排,全力打造生态农业、生态林业、生态工业、生态城市、生态文化等综合发展平台。
庆阳市创新领导机制:建立和完善分工负责、统一监管的工作机制,层层分解任务,构成相互衔接、相互监督、相互制约的责任“约束链”,把生态安全屏障建设与产业培育、扶贫攻坚、城市建设等紧密结合起来,强化责任意识和赶超意识。创新投入机制:把生态保护建设资金纳入公共财政预算,通过以奖代补的方式,设立专项资金,持续增加生态环境保护投入;建立和完善自然资源有偿使用机制,对重点生态功能区实行生态补偿制度;吸纳、拉动、激活民间资本投向生态保护建设,努力形成政府主导、企业自觉、市场推进、社会支持的多元化生态投入机制。创新考核机制:把生态文明建设纳入目标责任管理体系,正确处理经济社会发展与生态环境治理的关系,树立可持续发展的政绩观;坚持依法推进环境保护,全面落实“谁主管、谁负责,谁污染、谁治理,谁破坏、谁恢复”制度,有效降低经济发展对生态环境的影响;把生态治理考核结果作为干部选拔任用的主要依据,加大督察督办力度,奖优罚劣。
生态环境治理恢复任务艰巨,水土流失治理进程缓慢,沙化土地治理任务艰巨,项目资金投入不足,饮用水污染问题依然严重,生态补偿机制尚未完全建立
根据调研情况,省人大常委会调研组指出,陇东黄土高原生态安全屏障保护建设中存在六大问题和困难。
生态环境治理恢复任务艰巨:两市生态环境脆弱,森林资源总量少,林地保护和开发矛盾突出,森林保持水土和涵养水源的生态功能退化持续加剧,生物多样性受到威胁,环境承载能力相对不足,森林资源管护压力持续增大。
水土流失治理进程缓慢:小流域治理、淤地坝等拦蓄工程没有项目资金支持,治理缺乏力度。单一的梯田治理模式制约了水土保持科学、互补、综合的基本属性,导致了水土保持发展阶段上的不连续性,影响了水土流失治理的总体进展。由于缺乏持续稳定的投入和综合性治理措施,无法及时开展生态破坏再修复、再治理,导致了既有生态成效难以有效巩固。
沙化土地治理任务艰巨:泾河上游1.1万平方公里的多沙粗沙区综合治理程度普遍较低。庆阳董志塬被分割成11个小塬,塬区60多万人口生存空间逐步缩小;环县地处毛乌素沙漠边缘,沙漠化土地面积2071.9平方公里,占全县土地总面积的22.4%。据调查,区域沙化土地仍然呈蔓延趋势,沙线每年推进0.54公里,每年扩大沙化面积52.9平方公里。由于治理投资少,加之干旱少雨,造林成活率低、保存难,致使治理面积难以抵消新增沙化面积,沙化治理工作任务艰巨。
项目资金投入不足:土地荒漠化治理规划编制工作尚未纳入议事日程,庆阳董志塬固沟保塬综合治理规划尚未得到国家批准实施,项目资金无法落实。两市天然林保护、三北防护林体系、退耕还林等重点生态工程建设国家补助标准偏低。据测算,造林成本平均每亩在500元至900元之间,有的地区甚至超过了1000元。目前,国家对林业重点工程造林补助标准为每亩120元至300元,远低于实际造林成本,直接影响了造林质量和积极性。由于物价、人工成本上涨较快,国家和省上造林绿化、梯田建设的投资与实际需要差距较大。小流域综合治理、淤地坝、生态修复项目较少,生态建设缺乏项目支撑,市县财政困难,配套资金难以落实。
饮用水污染问题依然严重:陇东地区地表水大部分地段水质差、矿化度高,部分地区污染物含量超标严重,达到中度污染,可饮用的地表水非常有限。地下水是人畜饮用水主要水源之一,但本区大部分地段为黄土梁峁区,地下水质较差。赖以解决塬区人饮和灌溉的机电井也因无节制地开采而导致地下水位大幅度下降。地方工业、石油开采、生活污水任意排放及农村面源污染也是造成局部地区水资源严重污染的重要原因,成为困扰经济社会发展和人民生活最为严重的问题。随着陇东能源石化基地的建设,区域水资源供需矛盾突出、水污染治理滞后等问题亟待解决。
生态补偿机制尚未完全建立:目前,国家及省市政府生态补偿机制尚未完全建立,导致省内外之间和省内各市州、各流域、上下游、保护区与受益区之间缺乏公平利益分配机制,无法充分调动地方政府、企业组织及个人参与生态保护建设的积极性,难以形成生态保护建设长效机制。
加快生态安全屏障建设,加强流域综合治理,大力扶持重点生态工程项目,加大矿山环境恢复治理力度,努力破解水资源短缺问题,进一步加大国家的扶持力度
针对陇东黄土高原生态安全屏障保护建设中存在的六大问题和困难,省人大常委会调研组提出六点建议。
提高认识,加快生态安全屏障建设:甘肃生态安全屏障建设在国家生态建设中具有战略性、全局性、典型性和示范性,通过构建生态安全屏障综合试验区,有利于加快体制机制创新、促进社会协调发展、转变经济发展方式,率先走出一条内陆欠发达地区转型跨越发展与生态文明建设相融合的路子。按照党中央和省委的部署,遵循“代价小、效益好、排放低、可持续”的基本要求,积极探索环境保护与经济社会良性互动、协调发展的有效途径,奋力走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。
综合施策,加强流域综合治理工作:突出以梯田建设为主的水土保持综合治理,通过梯田建设与旱作农业、特色产业的结合,促进农业产业化发展,努力实现农村经济从传统农业向现代农业转型。坚持以小流域为单元,统筹谋划重点支流和片区水土保持综合治理工程,积极建设黄河中上游生态修复以及渭河、泾河流域水土保持综合治理等重点生态项目,加强董志塬生态保护与建设。重点抓好水土保持生态效益补偿制度建设,依法从煤炭、石油、天然气、矿山开采及电力开发等相关企业收益中提取一定比例的资金,用于水土流失预防和生态建设。
突出重点,大力扶持重点生态工程项目:继续抓好三北防护林、天然林保护、退耕还林等林业重点工程,确保生态建设取得实效。研究建立林业生态建设长效机制,退耕还林补贴期满后,纳入公益林范围继续补贴,并提高造林绿化补助标准,扩大公益林补充面积,巩固生态建设成果。突出重点流域生态林业综合治理,加大森林生态效益补偿面积、森林防火、病虫害防治、生物多样性保护等项目支持力度,不断提高区域植被覆盖度和生态保护能力,确保森林资源安全。
制定规章,加大矿山环境恢复治理力度:平凉市华亭、崇信等煤炭产业县因采煤引发地面塌陷、山体滑坡等地质灾害问题比较突出,尽管各级政府投入了大量的资金进行治理,但由于防治长效机制尚未完全建立,治理效果不明显。应调研出台相关法规政策,提高采矿企业矿山环境恢复治理保证金征收标准,加大对矿山环境恢复治理资金的投入力度,鼓励民间资金、私营企业参与矿山环境恢复治理。《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》已于2006年颁布实施,依据条例规定,省政府应制定出台油区生态补偿费征收管理使用办法,保障能源开发中生态环境的恢复治理。
多措并举,努力破解水资源短缺问题:兴建水源工程,增加可利用水资源。根据陇东地区“常水小,洪水大,含沙量高”的水资源特点,借鉴国内外的先进经验和技术,研究解决水库排沙和淤积问题,兴建调节水库,储丰水年之水,补枯水年之不足。发展节水性农业,积极推广喷灌、滴灌、渗灌,降低灌溉定额,改进灌溉技术。建立工业用水循环回收措施,提高重复利用率,以缓和工农业用水矛盾。科学调配水源。摸清现有的水源状况,按照“先生活、后生产,先节水、后调水,先地表、后地下”的原则,对水资源供给实行量化管理,实施水权改革,科学安排用水需求,促进水资源可持续利用。
积极争取,进一步加大国家扶持力度:省政府有关部门应积极与国家部委联系沟通,努力争取国家进一步加大扶持力度。尽快启动实施董志塬固沟保塬综合治理规划项目,同时指导我省做好黄土高原生态环境综合治理等重点规划的编制、报批和实施工作。加大引洮二期静宁受水区配套、崆峒山水库改扩建等重点水利工程扶持力度,围绕重点工程水资源配置,做好平庆能源化工基地水资源保障工程建设。加大对我省生态建设专项转移支付力度,并同步完成重点生态功能区转移支付制度,逐步提高三北、天保等常规项目的中央补助标准。
加强对项目的统筹规划,提高重点生态工程建设造林补贴标准,在转移支付和生态补偿等方面对我省有所倾斜
甘肃是国家重要的生态安全屏障,生态安全屏障保护建设是我省承担的重要政治、战略和历史任务。省人大常委会连续3年选择祁连山、甘肃省黄河上游、陇东黄土高原进行生态保护建设调研,具有典型性、代表性。
审议时,常委会组成人员指出,就我省生态安全屏障保护建设,省人大常委会做了大量的工作,通过调研促进了国家生态安全屏障试验区的国家立项,成为我省获得国家支持投资最大、渠道最多的平台之一。
常委会组成人员认为,生态保护建设是一项系统性、长期性工作,涉及面广,投入高,见效慢,需要一代接一代不间断地持续努力才能见效。我省除了采取综合措施加大保护建设外,还要加强对项目的统筹规划,争取国家更多的支持,推进生态安全屏障保护建设。
常委会组成人员建议,要认真总结陇东黄土高原生态保护建设中的成功经验和可行模式,进一步加大推广力度。继续推广庄浪经验,加大高标准梯田建设力度。修建梯田是保水、保土、保肥的根本措施,这既是生态建设的需要,也是农业基础建设的需要。
常委会组成人员呼吁,全国人大代表应向全国人大提出进一步提高重点生态工程建设造林补贴标准的建议,解决林业重点生态工程造林补贴标准过低的问题;提出生态屏障补偿机制方面的建议,呼吁国家在转移支付和生态补偿等方面对我省有所倾斜。