为社会弱势群体撑起“维权保护伞”

——写在《甘肃省法律援助条例（草案）》提请省人大常委会审议之际

　　法律援助是一项司法救助制度，是国家为贫弱者、残疾人等提供减费、免费的法律帮助，以保障其合法权益的社会公益性法律制度。法律援助制度的价值体现在，对需要帮助的社会弱势群体提供优质的法律援助，使他们的呼声得到法律认真的倾听，权利得到切实保障，使法律的公平与正义在社会各个群体得以普遍实现。从这个意义上说，法律援助制度具有能够改变受援者命运的力量，是切实维护和保障社会弱势群体权益的“维权保护伞”。
　　将于5月28日召开的甘肃省十一届人大常委会第二十一次会议，将审议由甘肃省人民政府提请的《甘肃省法律援助条例（草案）》，这标志着甘肃省将有一部法律援助地方性法规，来帮助那些需要帮助的人群。

　　让弱势群体能“请得起律师，打得起官司”

　　2006年5月9日，对于宁夏回族自治区石嘴山市惠农区法律援助中心的工作人员来说是一个不平常的日子，因为这一天使他们深深地感受到了法律援助工作就是农民工的“救命草”。清晨刚一上班，该中心就来了４名想申请法律援助的中年男子。他们是分别来自河北省沧县、山东省阳谷县以及宁夏隆德县的234名外来打工人员派出的代表。这些农民工们在多次向山东省桓台县城乡建筑安装工程有限公司和山东电力第一工程公司索要劳务费无果的情况下，选择了用法律武器来维护自己的合法权益。听完他们的倾诉，惠农区法律援助中心的工作人员给他们讲解了有关劳务关系的法律知识，办理了法律援助的相关手续，并立即指派两名有多年办案经验的资深律师为他们承办此案。经过承办律师不辞辛苦地调查取证，2006年8月1日,石嘴山市中级人民法院做出判决:被告山东省桓台县城乡建筑安装工程有限公司于判决生效后3日内，向234名农民工支付劳务费1372000元，由被告山东电力第一工程公司承担连带清偿责任。这个结果，最大限度地维护了234名农民工的合法权益，体现了法律援助扶弱济困、公平正义的本色。
　　从这个案例我们可以深切地感受到，作为一项直接为困难群众提供法律服务，切实维护困难群众合法权益，保障社会公平正义的法律援助，是一项极其重要的民生工程、德政工程。
　　作为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，法律援助制度是建立社会主义法治国家的必要条件之一，是“一个法治健全的国家不可或缺的司法救济机制”。“权利的充分赋予和权利的有效实现与保障是现代法治的基本内涵之一”，建立社会主义法治国家并不只是通过立法把各种权利赋予社会公众，没有必需的司法保障制度保障公民权利的实现，再完善的立法也可能是一纸空文。旨在对社会弱势群体提供法律帮助，保护其合法权益，保障其法定权利得以实现而不致成为空中楼阁的法律援助制度，就能够保证让每一位社会成员不因经济条件和社会地位的差别，平等地享受到法律的终极关怀。
　　法律援助工作不仅是贯彻“法律面前人人平等”的社会主义法制原则的本质要求，也是依法治国、贯彻党和政府全心全意为人民服务宗旨的必然体现。法律援助既是一项法律专业性很强的工作，更是一项群众工作，它直接面对广大人民群众，特别是面对社会的弱势群体，解决他们在平等实现自己合法权益方面存在的“请不起律师，打不起官司”的问题。只有真正让社会弱势群体通过法律援助渠道，在法律服务方面遇到困难时能及时得到法律帮助，从而感受到社会正义及政府的关怀，实现和维护他们的合法权益和尊严，方能调动社会弱势群体的积极性，加速中国法治化进程，进而促进社会生产力的发展。　  
　　因此，建立和实施法律援助制度，已经成为发展经济、健全法制、完善社会保障体系的必然要求和社会文明进步的重要标志，对于保障司法公正、维护司法人权、促进社会稳定，建设社会主义法治国家具有重要意义。
　　 党的十六大明确提出要“积极开展法律援助”，党的十七大指出要扩大社会主义民主，更好地保障人民权益和社会公平正义。我国政府签字加入的《经济社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《儿童权利公约》和《联合国少年司法最低限度标准规则》(又称《北京规则》)等国际公约中，都有对法律援助制度的规定。2009年6月9日召开的第五次全国法律援助工作会议指出：要逐步降低法律援助门槛，不断扩大法律援助覆盖面，进一步完善各相关部门的协作机制，畅通法律援助渠道，提高法律援助工作的效率，各有关部门，要加强协调配合，形成工作合力，推动法律援助事业又好又快发展。会议强调：要坚持把维护人民权益作为法律援助工作的根本出发点和落脚点，把困难群众是否满意作为衡量法律援助工作的根本标堆。并明确当前和今后一个时期法律援助工作总的目标是：法律援助覆盖面进一步扩大，提供能力进一步增强，更好地满足困难群众的法律援助需求；法律援助质量进一步提高，为困难群众提供更加优质高效的法律援助服务；法律援助经费投入进一步增加，基础设施进一步完善，物质保障水平明显提高；法律援助队伍进一步壮大，法律援助工作者政治业务素质进一步提高，法律援助工作水平显著提高。

　　我国法律援助制度、机构和经费保障体系基本形成

　　法律援助制度是国际社会公认的法律保障制度，目前世界上已经有140多个国家建立了法律援助制度。相对于西方国家，我国的法律援助制度“迟到”了许多。
　　在我国建国初期，国务院制定的《律师收费办法》规定，律师应为人民提供法律帮助，对无力交纳律师费用的可以减免费用。但是，基于当时我国政治、经济发展因素的制约，不具备法律援助制度产生的土壤。随着市场经济在我国的建立和发展，随着社会主义法制建设的不断完善，特别是律师制度的发展，1994年初，司法部正式提出要建立法律援助制度，并首先在北京、上海、广州、青岛等城市开展了法律援助制度的试点工作。
　　1996年1月,司法部有关领导在全国司法厅(局)长会议上再次提出将建立有中国特色法律援助制度作为1996年全国司法行政工作的重点。同年3月,司法部批准成立国家法律援助中心筹备组,以推动全国法律援助试点工作的迅速开展。同年3月和5月，全国人大颁布的《刑事诉讼法》和《律师法》,正式确立了法律援助制度在我国法制体系中的地位。同年6月，司法部发出了《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》,随后着手组织有关人员制定《法律援助条例(草稿)》,以总结、规范各地已开展的法律援助工作。
　　1997年4月,司法部与最高人民法院联合下发了《关于开展刑事法律援助工作的通知》。同年5月2日，中国法律援助基金会成立暨司法部法律援助中心揭牌仪式在人民大会堂举行。同月，司法部下发了《关于开展法律援助工作的通知》,11月又下发了《关于开展公证法律援助工作的通知》。上述几个规范性文件的下发,大大推动了《刑事诉讼法》和《律师法》中规定的法律援助的贯彻、落实。
　　1999年初,司法部法律援助中心草拟了《法律援助法(示范法草案)》,旨在供立法机关参考并推动各地的法律援助工作。同年3月,在九届全国人大二次会议上,部分人大代表提出议案,要求制定《中华人民共和国法律援助法》,司法部就此作出答复：已将它正式列入司法行政法制工作五年规划,并将积极与国务院法制办公室和全国人大法工委进行协商,争取早日解决法律援助的立法问题。同年4月2日,司法部与最高人民法院联合发布了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》。至此,在中国,法律援助已迈入法制化轨道。
　　2001年3月，全国人大通过的《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》明确提出要建立法律援助体系。
　　2003年9月1日，国务院《法律援助条例》颁布实施，标志着我国法律援助制度体系基本形成。
　　为了认真贯彻和落实《法律援助条例》，截至2007年底，全国已有25个省(区、市)人大或政府根据当地实际制定了法律援助地方性法规或规章。根据条例授权，31个省级地方通过司法厅和财政厅联合发文或省级政府发文制定了法律援助办案补贴标准，29个地方通过法律援助地方性法规、政府发文制定或修改地方性法规、政府规章，明确了法律援助经济困难标准，27个省级地方对法律援助范围作出补充规定。从立法层面使法律援助条件、范围、经费保障等得以进一步明确，保障了法律援助工作的规范化运行。
　　与此同时，从中央到地方形成了四级架构的中国法律援助机构体系。截至2008年底，全国共设立法律援助机构3268个，依托乡镇街道司法所等设立法律援助工作站55708个。全国共有法律援助专职人员12778名，法律援助组织框架已经基本形成，有效解决了困难群众法律援助需求。
　　此外，全国各级政府投入的法律援助经费平均每年以30%的幅度递增，拨款总额增加了6.6倍。截至2008年，全国有88％的地方将法律援助业务经费纳入财政预算。2008年财政拨款达到6.7亿元。从2005年起，中央财政开始下拨中央补助地方法律援助办案专款，用于支持基层县区法律援助机构支付办案补贴；全国有25个省(区、市)建立了省级法律援助专项资金；有10个省(区、市)拨付了农民工法律援助专项经费，法律援助经费严重困难局面得到有效缓解。以地方本级财政拨款与中央、省级财政转移支付经费相结合的法律援助经费保障体系基本形成，有力地推动了法律援助工作的开展。
　　在《法律援助条例》实施的头五年里，全国法律援助机构组织办案135万余件；近237万困难群众获得法律援助；提供或解答法律咨询近1580万人次。200８年办案量近55万件，提供法律咨询超过430万人次，办理法律援助案件平均每年以30%的幅度递增。法律援助范围和覆盖面日益扩大，法律援助质量和服务成效显著，有力维护了困难群众的合法权益，有效促进了社会和谐稳定。

　　我省法律援助地方性法规制定工作启动，更多的贫弱残者将获得法律援助

　　2001年6月，我省临洮县发生了震惊全国的“小茵子”案件，年仅5岁的农村小姑娘小茵子（化名）被22岁的同村男子韦小兵强奸，致使小茵子身心受到严重摧残，法医鉴定为重伤，而凶手却逍遥法外。受甘肃省法律援助中心的指派，甘肃金城律师事务所律师王祖国、秋炳为小茵子提供法律援助，作为受害人小茵子刑事附带民事诉讼原告的代理人，他们为小茵子讨回公道和尊严开始了奔波。在第一次的法律援助中，犯罪分子得到了应有的惩罚，小茵子及时得到了适当的赔偿，法律援助伸张了人间正义。在第二次法律援助中，又为小茵子的家人讨回了公道，使他们获得了尊严。在第三次援助中，他们鼓起了小茵子一家人生活的风帆。截至今天，他们对小茵子家人的资助还在继续着，而小茵子也在全国人民的关怀和温暖中走出了阴影，并重新走进了学校。如今，在异地上学的小茵子不但学习优秀，性格也变得活泼起来。
　　“小茵子”案件是我省法律援助工作历程中的典型事件，在很大程度上反映了我省法律援助事业取得的可喜成就。
　　作为经济欠发达的地区，同全国其他地方相比，我省法律援助制度的起步稍晚一些，我省法律援助工作开展以来，省委、省政府高度重视，对法律援助队伍建设、经费保障等方面都给予了很大支持。
     2009年11月7日，根据《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省司法厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(甘政办发［2009］206号)，设立省司法厅法律援助工作管理处。全省14个市(州)及甘肃矿区，86个县(市、区)共有法律援助机构102个，其中经编制部门批准单设的有92个(行政编制47个、事业编制45个)，司法行政机关根据业务工作需要设立的机构10个。2007至2010年底，全省共办理各类法律援助案件36870件，受援人数38207人，接待解答各类法律咨询257180人次，对规范和促进我省法律援助工作，保障困难群众和特殊案件当事人的合法权益，维护社会稳定，进行了积极的实践与探索。
　　但是，随着日益完善的依法行政制度的深入实施，我省法律援助工作还存在着不适应、不协调、不规范的问题，急需通过地方立法予以保障和解决：一是各级政府对法律援助是政府责任的认识还不深刻，与法律援助事业发展的政策法规和人民群众的新期待不相适应；二是法律援助从业人员数量和能力与法律援助需求不相适应。全省法律援助机构工作人员349人，律师2230人(其中法律援助专职律师86人)、公证员220人，全省符合受援条件的人有1100多万；三是法律援助业务经费投入1082.26万元，其中：中央补助700万元，省财政100万元，市州财政135.09万元，县级财政157.17万元，我省地方财政投入仅占36％。经费保障的不足，制约了法律援助工作的深入开展，影响了法律援助覆盖面的进一步扩大；四是法律援助的申请条件、范围、审批程序、指派、委托等不规范，不能完全适应人民群众对法律援助的需要和依法行政的要求；五是法律援助各有关主体的权利义务不明确，需要尽快建立健全法律援助机构与人民法院和民政、人社等部门及仲裁、司法鉴定等机构之间的工作协调机制。
     为了进一步贯彻实施国务院《法律援助条例》，使该条例所确立的各项措施更加制度化、规范化和具体化，使当前和今后一个时期我省法律援助事业又好又快发展，让更多的贫弱残者获得法律援助，制定我省的法律援助地方性法规，十分必要。

　　甘肃省法律援助条例呼之欲出

　　为进一步落实“应援尽援”的工作要求，甘肃省司法厅草拟了《甘肃省法律援助条例(征求意见稿)》，于2007年3月形成初稿，并向省人大常委会以及省高级人民法院、省检察院、省政府法制办、省妇联、省残联等相关部门征求意见。在甘肃司法网上向社会征求意见，组织市州和县区司法局，对初稿进行了多次讨论、修改。
　　2009年，按照《中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅关于进一步加强和改进法律援助工作的意见》(省委办发［2009］93号)将“法律援助事业纳入地方经济社会发展总体规划，法律援助经费纳入各级财政预算，法律援助纳入党和政府主导的维护群众权益机制”的“三纳入”要求，又对《甘肃省法律援助条例(征求意见稿)》进行了修改。
　　2010年初，省人大常委会、省政府均将《甘肃省法律援助条例》列入2010年立法预备项目。
　　同年9月，省司法厅正式上报省政府，省政府法制办向14个市(州)和有关省直部门征求意见，并在甘肃省政府法制信息网上向社会公开征求意见。
　　2011年2月，省政府法制办邀请省人大内司委、省人大常委会法工委和省司法厅一起，对条例送审稿进行了修改。
　　2011年3月，省政府法制办召开了法学专家、立法专家和法律援助律师等有关方面人员参加的立法论证会。
　　结合专家和各方面的意见，条例草案又进行了修改和完善。其中，为了给困难群众提供更加优质高效的法律援助服务，条例草案在便民、利民方面，明确了免于审查经济状况和先行提供法律援助的情形。条例草案第九条规定了九类人员免于审查经济状况直接提供法律援助，第二十一条规定了三种先行提供法律援助的情形，切实考虑特殊和紧急情况需要援助的人民群众，为他们打开方便之门及时提供援助。尤其是第九条第九项“请求支付劳动报酬或工伤赔偿的农民工”的内容，符合当前形势。农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军，大量农民进城务工，为城市创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力。但是，近年来，拖欠农民工工资、农民工因工伤事故得不到及时救治等侵犯农民工合法权益的问题相当严重。党和国家高度关注农民工问题，把保护农民工的各项合法权益，作为建设社会主义和谐社会的突出问题加以对待。因此，为了贯彻实施《国务院关于解决农民工问题的若干意见》有关精神，在条例草案第九条规定请求支付劳动报酬或工伤赔偿的农民工免于审查其经济状况可以直接提供法律援助，使国家政策法律化、规范化。
　　2011年5月7日，省人民政府第79次常务会议审议通过，形成了现在的《甘肃省法律援助条例（草案）》，决定提交省十一届人大常委会第二十一次会议审议。

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　　杭州：公民可就十一种事项申请法律援助

　　在杭州市，公民有请求国家赔偿、请求支付劳动报酬等十一种事项之一的，可以申请法律援助。持有县级以上政府核发的经济困难救助证的，不受这些具体范围限制。
　　浙江省十一届人大常委会第五次会议批准的《杭州市人大常委会关于修改〈杭州市法律援助条例〉的决定》指出，法律援助是政府责任。公民为维护自己的合法权益需要法律服务，因经济困难无力支付法律服务费用的，可以向法律援助机构申请法律援助，享受无偿的法律服务。经济困难标准参照当地政府确定的城乡居民最低生活保障标准的两倍执行。
　　根据新的规定，杭州市的公民可以就下列具体事项申请法律援助：请求国家赔偿的；请求发给抚恤金、救济金的；请求给予社会保险待遇或者给予最低生活保障待遇的；残疾人或未成年人、妇女、老年人请求侵权赔偿的；请求给付赡养费、扶养费、抚育费的；请求医疗事故、交通事故、工伤事故赔偿的；请求支付劳动报酬的；主张因见义勇为、志愿服务等行为产生的民事权益的；离婚诉讼；继承诉讼；办理请求发给抚恤金、救济金，请求给予社会保险待遇或者给予最低生活保障待遇，残疾人或未成年人、妇女、老年人请求侵权赔偿，请求给付赡养费、扶养费、抚育费，请求支付劳动报酬等的公证事项。
　　此外，浙江省人大常委会还指出，杭州市和所辖区、县（市）政府认为确有必要予以法律援助的案件，可以指定法律援助机构提供法律援助。

　　陕西：公民因见义勇为申请法律援助将不再审查其经济状况

　　陕西省十一届人大常委会第三次会议通过的新修订的《陕西省法律援助条例》中规定，公民因见义勇为造成人身损害请求赔偿或者补偿、农民工因请求支付劳动报酬和工伤赔偿申请法律援助的，法律援助机构不再审查其经济状况。
　　新修订的《陕西省法律援助条例》规定，除国务院《法律援助条例》规定的法律援助事项外，公民因经济困难还可以就下列事项申请法律援助：残疾人、未成年人、老年人、妇女追索侵权赔偿的；交通事故、医疗事故、工伤事故的受害人，追索医疗费用、请求赔偿的；家庭暴力、虐待、遗弃的受害者请求赔偿或者补偿的。公民经济困难的标准参照当地人民政府规定的最低生活保障标准执行，法律援助机构根据当地经济情况可以适当扩大受援人的范围。
　　自2008年10月1日起施行的该条例还规定，需要申请司法鉴定的法律援助案件，应当缓收受援人的鉴定费。受援人败诉的，财政拨款的鉴定机构应当减免鉴定费用，其他鉴定机构的鉴定费用，由法律援助机构承担。

　　北京：低收入家庭将全部纳入法律援助

　  为了保障经济困难或者符合法定条件的公民获得必要的法律援助，北京市十三届人大常委会第八次会议通过的《北京市法律援助条例》特意对被援助的人群做了明确规定。即按照民政部门规定的低收入家庭标准认定，家庭月人均收入低于633元的市民，当遇到交通、工伤、医疗、产品质量事故造成的人身伤害等八类情况时，就可申请免费的法律援助，法律援助的受益人群扩大到了24万人。该条例还规定：法律援助机构受理援助申请5个工作日必须完成审查并做出决定；机关单位应协助法律援助人员调查取证。

　　江苏：扩大法律援助对象范围

　　因身体遭受严重损害请求赔偿的；因遭受家庭暴力、虐待或者遗弃要求变更或者解除收养、监护关系的……这些情况今后都可以申请法律援助。新的《江苏省法律援助条例》最大改革在于降低了法律援助的门槛，使受援范围扩大。在原有需要调查经济状况的5种人的基础上，新法又规定了有下面3种情况的也可以申请法律援助，它们是：因身体遭受严重损害请求赔偿的；因遭受家庭暴力、虐待或者遗弃要求变更或者解除收养、监护关系的；因遭受家庭暴力、虐待、遗弃、对方重婚或者有配偶者同他人同居的受害方要求离婚的。
　　另外还有3种情况无需经济状况调查，就可得到法律援助服务。分别是：被告人是盲、聋、哑或者未成年人，没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护的；被告人可能被判处死刑，没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护的；主张因见义勇为或者保护社会公共利益的行为而产生民事权益的。其中，见义勇为者申请法律援助，原本需要经济状况调查，在新法中改成了无需经济状况审查。