周多明在省人大常委会地方立法培训会上的讲话

牢固树立大局意识　进一步加强和改进地方立法工作

                    （2012年10月27日）

    在全省深入贯彻落实省第十二次党代会精神、迎接党的十八大召开之际，今天，我们在福建省厦门市举办甘肃省人大常委会地方立法培训会议，总结五年来我省地方立法工作成就和经验，探讨学习今后一个时期加强和改进地方立法工作的重点和举措。这次培训会是按照2012年省人大常委会工作要点的安排和常委会党组的要求举办的，开好这次培训会议，对于贯彻落实党的十八大精神和省第十二次党代会精神，积极推进新形势下我省地方立法工作，不断完善中国特色社会主义法律体系，具有十分重要的意义。
　　一、回顾地方立法成果，积累丰富实践经验
　　本届常委会成立以来，在省委的坚强领导下，我们立足甘肃实际，坚持解放思想，通过坚持不懈的努力，使得地方立法工作成果丰硕、令人欣喜。据统计，2008年以来，省人大及其常委会共制定和修改地方性法规88件，批准兰州市人大及其常委会制定的地方性法规10件，批准民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例9件，做出法规性决议、决定8件。这些法规，汇聚着全省人民的智慧，显现着省委依法执政的胸襟，见证了本届省人大及其常委会组成人员的奋斗历程，凝结着政府有关部门和立法工作者的辛勤劳动，这些法规对推动我省改革开放和经济社会全面进步，推进经济社会各个方面的制度化、规范化、法制化，培养公民的民主法治意识，维护社会稳定，促进社会和谐，发挥了不可替代的作用。
　　（一）紧紧围绕我省经济发展大局，加强了经济领域的立法工作。甘肃省人大常委会本着“急需先立、先易后难、宜粗不宜细”的原则，将经济立法作为地方立法的主干，立法领域不断拓宽。通过经济立法，规范经济行为和经济秩序，把握宏观调控，调整既有的和不断出现的新的经济法律关系，保护合法的经济利益，充分激发各阶层的创造活力，促进本省经济发展。先后制定了《甘肃省循环经济促进条例》、《甘肃省资源综合利用条例》、《甘肃省促进中小企业发展条例》、《甘肃省建设工程造价管理条例》、《甘肃省建筑市场管理条例》等多部地方性法规。实践证明，这些条例的颁布和实施，为不断开创全省经济社会又好又快发展的新局面创造了良好的法治环境。
　　（二）紧密结合我省“三农”工作实际，把“三农”立法作为重中之重。甘肃省是农业省，解决好“三农”问题是甘肃省发展的重点。五年来，省人大常委会将“三农”工作方面的立法作为重中之重，在制定计划时加大比重，在制度设定时加大优惠力度。我省作为全国最贫困的省份之一，贫困面广、贫困程度深，扶贫任务重，为规范农村扶贫开发活动，促进农村贫困地区和贫困人口早日脱贫致富，与全国同步进入全面小康社会，常委会将我省扶贫方面的法规制定作为重中之重。特别是今年2月20日，省委召开了全省联村联户为民富民行动动员大会后，省第十二次党代会也提出了开展联村联户为民富民行动和扶贫攻坚行动的重大决策。为深入贯彻省委的重大决策，省人大常委会加快了《甘肃省扶贫开发条例》的制定速度，并将联村联户为民富民行动和扶贫攻坚行动这一加强“三农”和强基固本之策，在法规中得到了全面体现。这部法规已颁布实施。
　　（三）加强生态建设和环境保护，为可持续发展提供法制保障。省人大常委会始终坚持节约资源和保护环境的基本国策，下大力气，努力完成难度大、多年没有解决的立法项目。特别是2010年5月，国务院办公厅发布《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》，提出加强生态建设和环境保护，构建西北地区生态安全屏障的重大决策后，为了深入贯彻落实国办《若干意见》精神，省人大常委会召开专题会议，就贯彻落实国务院办公厅《若干意见》进行研究。在地方立法方面提出要求，加大在保护我省环境资源和生态建设方面的立法工作力度。先后颁布实施了《甘肃省林地保护条例》、《甘肃省林业生态保护条例》和《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》等法规，这些法规的相继诞生，在甘肃省的生态建设中发挥着重要作用。
　　（四）深入贯彻中央十七届六中全会精神，重视制定促进我省文化等社会事业发展的法规，彰显立法为民理念。近年来，国家对我省文化建设的支持力度进一步加大，全省文化建设进入一个繁荣发展的黄金时期，本届常委会抓住机遇，在教育、体育、科技进步、科技成果转化、食品卫生、计划生育、文物保护、广播电视等行业，先后制定了相应法规。比如，《甘肃省甘南藏族自治州拉卜楞寺保护与管理条例》的颁布实施，标志着从2011年6月起，享有“中国佛教文化明珠”美誉的拉卜楞寺将通过甘肃省首次出台的地方性法规条例得到更加全面的保护和管理。再比如《甘肃省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠规定》，集中体现了以人为本、立法为民的现代化法治理念，引起了国内外法律界广泛的关注。
　　回顾五年来我省地方立法工作，伴随着中国特色社会主义法律体系如期形成的步伐，全省各级人大及其常委会创造性地开展立法实践，在实践中探索，在探索中提高，积累了丰富的经验。
　　一是坚持党的领导。坚持党的领导，是中国特色社会主义法律体系形成的重要经验，也是做好地方立法的根本保证。在具体工作中，立法项目的安排要同省委的中心工作部署相一致，坚持重大立法事项请示报告制度，立法规划和年度立法计划要报请省委批准，重要的法规要报请省委讨论，及时准确地反映省委意图，保证地方立法的正确方向。
　　二是坚持“不抵触、有特色、可操作”的地方立法原则。地方立法权限和立法程序，按照“不抵触、有特色、可操作”的原则，合理地设置公民、法人、其他社会组织的权利义务和国家机关的权力与责任，既注意突出法规的地方特色和现实可行性、前瞻性，又坚定维护社会主义法制统一。地方立法所要解决的正是各个地方具体的、有差别性的问题，实施性立法要根据本地的具体情况和实际需要对上位法进行补充、细化，自主性立法要对地方性事务做出规范，具有试验意义的先行性立法也必须针对本地改革发展实践和社会生活中出现的新情况、新问题，因此，地方立法只有突出解决具体问题的地方特色和可操作性，才有生命力。

     三是坚持人大自身的立法主体地位。充分尊重常委会组成人员的主体地位，发挥常委会组成人员在立法工作中的主导作用，在常委会审议法规工作中，高度重视常委会组成人员的意见和建议，积极采纳合理的意见和建议。充分发挥常委会各专门委员会和政府相关部门的作用。一方面，加强与各专门委员会和常委会工作机构的联系协调，注意听取与吸纳其初审时提出的意见建议；另一方面，加强与省政府法制办和有关部门的沟通，就法规草案中的重要问题及时协商解决。重视发挥自身优势，采取自主起草，委托第三方起草，积极主动，提前介入，改变以往被动的接受政府、其他相关部门以及社会各界的立法项目。
　　四是坚持开门立法、民主立法，扩大公众的有序参与。人民代表大会制度的本质是人民当家作主。参与立法活动，是人民当家作主、依法管理国家事务的一个重要方面。公众参与立法活动，不仅可以保证地方性法规最大限度地反映民意、维护公众的权利，同时也能使公众更多地了解法律、法规，增强守法、用法的自觉性。因此，我省地方立法活动始终贯穿党的群众路线，一贯坚持开辟开门立法、民主立法渠道，最大限度地体现民意、维护民权、保障民利。省人大常委会自2002年以来，积极建立公众参与制定地方性法规的制度，连续三次向全社会公开五年立法规划和一年立法计划的地方立法项目建议。充分发挥立法顾问和专家学者作用。就审议法规中遇到的一些专业性强，争议较多的问题，召开专家论证会，邀请立法顾问和专家学者进行分析、咨询、论证，认真听取他们的意见和建议，为修改审议法规草案决策提供参考。紧紧依靠全省各市、州人大常委会和立法联系点，制定出符合我省省情和可操作性的法规。我省最早设立立法联系点是在2002年，这在全国尚属首创。通过建立立法顾问、立法联系点、法规公示、公开征集立法建议等制度，向各市州人大常委会征求立法建议、引导公众参与立法活动。近年来，各立法联系点工作有创新、有特色、有成效，较好地发挥了地方立法联系点的作用，这些成绩是全省各立法联系点的同志们辛勤工作的结果，值得充分肯定。
　　二、牢固树立大局意识，进一步加强和改进地方立法工作
　　同志们，回顾5年来的工作，在全省各市州人大常委会、各级政府相关部门以及广大立法工作者的共同努力下，取得了一定的成绩，积累了一些宝贵经验。但是，随着中国特色社会主义法律体系的形成和完善，面对全省转型跨越发展的新形势、新要求，我省地方立法工作还存在着一定的差距和问题。主要有：思想不够解放，立法理论创新不足；立法重点不突出，特色不明显，立法工作没有切实抓住本地区迫切需要解决的问题；政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法律化的倾向还没有完全消除；立法队伍的专业素质不够高等等。针对存在的问题，我们必须时刻保持头脑清醒，始终坚持理想信念，不断提高能力水平，在今后的地方立法工作中切实加以解决。
　　（一）进一步充分认识地方立法工作对经济社会全面发展的引领和推动作用。王兆国副委员长在第十八次全国地方立法研讨会上指出：“我们要深化对法律功能的认识，着力发挥立法对改革发展的引领和推动作用。”省委书记、省人大常委会主任王三运在省第十二次党代会上指出，加快依法治省进程，深入推进依法行政，深化司法体制改革，全面实施“六五”普法规划，提高全民法律素质和社会管理法治化水平。这就要求我们始终在全省工作大局中谋划与推进地方立法工作，紧紧围绕省委工作重心，贯彻落实中央和省委关于经济社会发展的重大战略决策和部署，在法治轨道上规范和推进各项工作，努力以地方立法引领科学发展、转型跨越、民族团结、富民兴陇的伟大实践。
　　（二）进一步发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。切实加强党对立法工作的领导，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，对于新形势下坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进立法工作具有重要意义。一是积极依靠人大代表，搞好地方立法工作。充分发挥人大代表在立法工作中的作用，既是人民代表大会制度的应有之义，也是发挥人大及其常委会立法主导作用的重要体现。要高度重视人大代表依法联名提出的立法议案，符合法律要求的依法列入大会或者常委会的审议议程；要充分发挥人民代表大会的立法职能；要积极拓宽基层人大代表参与立法工作的渠道，切实发挥他们来自基层、联系群众、熟悉情况的优势。二是要不断强化人大及其常委会的立法主导作用。省人大及其常委会要在省委领导下，切实加强对立法工作的统筹协调。对立法项目进行科学筛选和统筹，把重点放在涉及经济社会发展全局、保障公民和组织权益、与上位法配套等方面的项目上。抓住地方性法律法规中关键条文，重点解决制约重要立法项目和重大制度设计顺利推进的难点问题。积极督促有关方面抓紧法律法规案起草工作，按照立法计划及时提请审议，维护立法规划和计划的严肃性。三是充分调动和发挥常委会各专委会和工作机构的积极性。对于一些重要的立法项目，法制委、法工委、各专门委员会和常委会工作机构要积极介入、指导和督促法律法规案的起草，增加人大各专门委员会直接起草和提报立法议案的比重，充分发挥有关专门委员会的职能优势。
　　（三）进一步加强备案审查和立法后评估工作。对规范性文件进行备案审查，是宪法和地方组织法、监督法赋予各级人大常委会的一项监督职权，也是维护社会主义法制统一的一项重要制度，因此，备案审查工作还需要进一步加强。在审查过程中，要注意处理好加强人大监督与支持政府工作的关系，主动审查和被动审查相结合，在被动审查的基础上，重点选择事关重大的、全局的、涉及群众切身利益的规范性文件，积极开展主动审查。健全制度，严格程序，完善机制，使备案审查工作更加规范化。开展立法后评估工作，不仅有利于及时掌握地方性法律、法规、规章制度设计存在的问题，为修改完善法律、法规、规章提供科学依据；还有利于全面审视法律、行政法规、规章的实施情况，客观评价法律、行政法规、规章的实施效果，从而改进地方立法工作，促进地方法律、法规、规章的正确实施。因此要进一步加强立法后评估工作。一方面，在具体的评估工作中，要坚持立法机关自行评估和委托评估相结合，抓好立法质量评估最核心的程序。另一方面，通过立法质量评估，可以为地方法规适时立、改、废提供依据，打好基础。
　　（四）进一步加大立法调研工作的深度和广度。要进一步改进立法调研工作，注意扩大调研的广度和深度，增强调研的针对性。走出去，学进来，向兄弟省、区、市人大常委会学习立法经验。经常深入基层，同各市、州（县、市、区）人大常委会交流沟通。对法规草案中涉及的重点、难点以及争议较大的问题，深入调查研究，拓展调研空间，反复协调论证。
　　（五）进一步围绕全省工作大局，理清思路，创新方法。省第十二次党代会指出，未来五年，是我省全面建设小康社会的攻坚阶段，是加快转变发展方式的关键阶段，也是实现后发赶超、跨越发展的黄金时期。最近，省委召开了全省新建项目现场观摩活动总结会，省委书记、省人大常委会主任王三运指出，省委、省政府决定实施“3341”项目工程，即打造三大战略平台、实施三大基础建设、瞄准四大产业方向，确保到2016年全省固定资产投资规模超过1万亿元。我省地方立法工作要紧紧围绕省委要求，把握新形势，探索新思路，加大在项目建设、城市规划等方面的立法工作，力求从本地的具体情况和实际需要出发，要使地方性法规有针对性和可操作性。在法规的具体制定中，要有新思路，探索新方法。比如：对法规草案中的涉及范围广、争议较大、矛盾突出的关键性条文，进行单独论证，举办听证会和尝试单独表决的工作方法。
　　（六）进一步加强地方立法队伍建设，培养高素质的立法工作人才。古人常说：小智治事、中智用人、大智立法。我们不能说立法者必然有大智慧，但要胜任立法则必然要有大智慧。一是要下大气力加强立法工作队伍建设。要在立法工作队伍中善于发现立法工作人才，精心培养，放手使用，尤其是要注意培养年轻的优秀后备人才，要树立“专家型”立法人，建立立法专家人才库，切实使立法工作专业化、时代化、先进化。作为地方各级人大及其常委会，要高度重视、充分发挥立法工作队伍在地方民主法制建设和经济社会发展中的重要作用，充分肯定这支队伍、稳定这支队伍、发展这支队伍。二是加强立法培训工作，提高立法工作队伍的政治素质和业务素质。采用多种方法、多种途径、加强对立法队伍的培训工作，督促立法干部队伍勤于学习、善于学习，全面提高自己的政治理论素养，使自己具备较高的政策、理论和法律水平。
　　同志们，形成中国特色社会主义法律体系成就辉煌，完善中国特色社会主义法律体系任重道远。今年是中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法工作迈上新征程的第二年。我们要始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在全面贯彻落实以人为本的科学发展观、加快推进构建社会主义和谐社会的进程中，以这次会议为契机，把这次会议精神切实贯彻到我们今后的立法工作实践中，更加刻苦地学习，更加努力地工作，积极投身到我省科学发展、转型跨越、民族团结、富民兴陇的伟大实践中去，以优异的成绩迎接党的十八大胜利召开！