甘肃五年立法轨迹

从2008年到2012年，时光倏然走过5年。在甘肃省十一届人大常委会即将届满、新一届人大常委会行将接班之际，我们试图穿越时空，重返历史现场，追寻和清点5年时光所留下的立法财富，捕捉立法背后的精神脉象。

5年间，甘肃省十一届人大常委会深入贯彻落实科学发展观，立足甘肃实际，紧紧围绕全省工作大局，以提高立法质量为重点，着力推进科学立法、民主立法，立法工作成果丰硕。据统计,至本届临近收官之际，共制定、修订地方性法规53件，作出法规性决议、决定11件，批准兰州市制定的地方性法规、修改与废止地方性法规的决定和民族自治地方人大制定的单行条例与修订自治条例、单行条例的决定26件，打包修改地方性法规39件。这些成果，汇聚着全省人民的智慧，展现了省委依法执政的理念，见证了本届省人大及其常委会的奋斗历程，凝结着政府有关部门和立法工作者的辛勤劳动，对推动全省改革开放和经济社会全面进步，推进经济社会各个方面的制度化、规范化、法制化，培养公民的民主法治意识，维护社会稳定，促进社会和谐发挥了不可替代的作用。

民生立法　与百姓利益同行

保障民权，这是一切立法安排和制度设计都不得逾越和侵犯的底线。这5年，甘肃省十一届人大常委会对公民权利、百姓疾苦史无前例的关怀，使得“民生”这个最为鲜明的时代标签，奠定了最近5年甘肃立法的主基调。

消除贫困现象，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。依法保障贫困人口的合法权益，促使贫困人口共享改革发展成果，既是贫困地区和贫困人口的共同期待，更是推进扶贫开发工作科学发展、可持续发展的必然要求。甘肃是全国扶贫开发工作的重点省份之一，贫困面广、贫困程度深，扶贫任务重。为规范农村扶贫开发活动，促进农村贫困地区和贫困人口早日脱贫致富，与全国同步进入全面小康社会，在没有上位法可循的情况下，省十一届人大常委会历时3年十易其稿，终于在2012年3月28日省十一届人大常委会第二十六次会议上通过了《甘肃省农村扶贫开发条例》。作为地方创制性立法，条例把具有地方特色的经验、做法与国家扶贫开发“十二五”规划纲要结合起来，并将省委作出的在全省开展联村联户为民富民行动和扶贫攻坚行动这一加强“三农”和强基固本之策体现于法规之中，明确了全省扶贫开发工作的基本制度和基本规范，进一步深化了扶贫目标、任务和内涵，进一步强化了消除贫困深层根源的措施，具有鲜明的时代特征。这是甘肃扶贫开发工作的一个里程碑，它的颁布实施，为推进全省贫困地区经济社会跨越发展，与全国同步进入全面小康社会提供了坚实的法制保障。

随着经济、社会的快速发展，义务教育出现了一些新情况、新问题：义务教育在城乡之间、区域之间、校际之间的差距明显，义务教育发展不均衡问题突出；人民群众对学生课业负担过重等问题反映强烈；教师的培训、管理、收入等方面存在较大差别；家庭经济困难学生，特别是流动人口子女在接受义务教育过程中还存在一些问题等。为解决这些问题，促进义务教育健康协调发展，更好地实现教育公平，2011年9月29日，省十一届人大常委会第二十三次会议审议通过了《甘肃省义务教育条例》。条例紧密结合甘肃实际，坚持义务教育的公益性、公平性和普惠性，以切实推进我省义务教育均衡发展为主线，以明确各级政府及其有关部门的职责、完善义务教育经费保障机制、推进学校办学条件标准化建设、实现教育资源共享、加强教师队伍建设、实施素质教育、规范教育教学行为、提高义务教育质量和水平、高标准高质量普及九年义务教育为重点，力求为甘肃义务教育的均衡、科学发展提供良好的法制保障。

就业，民生之本，安国之策。当前，甘肃省劳动力供给总量较大和就业岗位不足的矛盾日渐突出，劳动力整体素质水平与就业岗位要求之间的结构性矛盾日益加剧。以高校毕业生、农民工和城镇就业困难对象为主的重点人群就业难度不断增加，边远地区、资源枯竭型城市等区域性就业矛盾突出。为了建立促进就业长效机制，努力实现社会就业更加充分的目标，2010年3月31日，《甘肃省就业促进条例》获省十一届人大常委会第十四次会议通过。条例以扩大就业为核心，以保障和改善民生为根本出发点，以公平就业、促进社会和谐稳定为基本原则，理清了各级政府和相关部门的职责，重点就政策支持、资金保障、创业带就业、平等就业、就业服务与管理、职业教育培训、就业援助、法律责任等方面进行了规范，既细化了上位法，又突出了甘肃地方特色。条例的出台，无疑对强化各级政府促进就业的责任，明确相关部门的权利和义务，解决促进就业工作中存在的突出问题提供了有效法制保障。

农产品质量安全是全社会普遍关注的焦点和热点问题，关系到城乡居民的消费安全，关系到农业长远发展和农民增收。2008年11月28日，《甘肃省农产品质量安全条例》获省十一届人大常委会第六次会议审议通过。条例设立了农产品产地环境管理制度、生产过程控制制度、农业投入品使用监管制度、产地准出制度、市场准入制度例行监测和监督抽查制度、生产档案管理制度、进销货台账制度、索证索票制度、风险评估和预警制度等10多项制度，从农产品产地、生产、经营、监督管理等各个环节进行了规范，遵循了上位法的规定，突出了地方特色，对从根本上提高全省农产品质量安全水平、保证农产品从“农田到市场”进行全程监管、保障消费安全等方面提供了更具可操作性的法律依据。

法律援助工作是一项扶贫济困的民生工程、德政工程。随着经济社会的不断发展，广大人民群众对法律援助的需求不断增加。2011年7月29日，省十一届人大常委会第二十二次会议审议通过了《甘肃省法律援助条例》。条例将因劳动关系请求经济补偿、赔偿的，涉及虐待、遗弃或者暴力干涉婚姻自由的，残疾人、老年人、妇女、未成年人请求人身损害赔偿的，因交通事故、医疗事故、工伤事故、产品质量事故以及其他人身伤害事故造成人身伤害请求赔偿的等纳入法律援助范围，力图实现“应援尽援”的目标。它的出台，对完善法律援助制度，扩大困难群众援助范围，加强和创新社会管理，做好新形势下群众工作，促进社会和谐发挥着重要作用。

在惠及全民的同时，立法者也对特殊群体倾注了更多的关爱。新修订的《甘肃省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》，令“未成年人优先”成为不可动摇的社会共识和底线。《甘肃省残疾人保障条例》，使建立健全残疾预防与康复长效机制、强化残疾人特殊教育、促进残疾人劳动就业、繁荣残疾人文化生活等理念，成长为制度化的权利之旗。

5年间，围绕保障和改善民权，省十一届人大常委会还相继出台了《甘肃省气象灾害防御条例》、《甘肃省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》（修订）、《甘肃省职业教育条例》、《甘肃省农民教育培训条例》、《甘肃省社会治安综合治理条例》（修订）、《甘肃省全民健身条例》、《甘肃省集体合同条例》、《甘肃省道路交通安全管理条例》、《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》、《甘肃省无障碍建设条例》、《甘肃省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠规定》等地方性法规。

回望这5年，由法律语言描绘的民生图景和权利宣言纷至沓来，如此贴近百姓的平凡人生和日常生活，让普通百姓真切地感受到：法乃善良公正之术。

经济法规　净化体制与环境

随着经济体制改革的深度推进，不断加强经济领域立法，对于规范市场经济行为和秩序，改善市场经济环境，调整既有的和不断出现的新的经济法律关系，保护合法的经济利益，充分激发各阶层的创造活力，促进经济平稳较快发展意义重大。5年来，甘肃省十一届人大常委会紧紧围绕全省发展大局，切实加强经济立法，着力服务经济建设中心，立法领域不断拓宽。

发展循环经济是科学发展观的内在要求，是实现经济社会可持续发展的必由之路。甘肃省矿产资源丰富，环境承载能力较弱。2009年12月，国务院批复了《甘肃省循环经济总体规划》，确立甘肃省为全国第一个循环经济示范省，提出了2015年把我省建成全国循环经济发展示范区的规划目标。为确保我省循环经济总体规划的顺利实施并提供法制保障，2012年3月28日，省十一届人大常委会第二十六次会议审议通过了《甘肃省循环经济促进条例》。条例细化和完善了相关机制，明确了主体责任，完善了重点能耗监管、循环经济评价和考核体系、淘汰名录管理、产业结构调整等规定；细化了绿色交通、现代物流、禁止使用一次性用品、抑制过度包装、餐厨废弃物无害化处理等规定，体现了地方特色。作为甘肃省发展循环经济的基础性地方法规，条例为省内经济实现可持续发展提供了制度保障，也为完善循环经济政策制度提供了经验，具有借鉴意义。

随着社会主义市场经济的深入发展，中小企业已成为国民经济发展中最具活力的一支力量，在确保国民经济增长、增加财政收入、扩大城乡就业、促进社会稳定等方面发挥着重要作用。但是，甘肃中小企业起步较晚，规模较小，整体素质不高，竞争力不强，普遍存在融资难、创业难、技术创新难、市场开拓难、发展环境差等一系列问题。2009年6月4日，省十一届人大常委会第九次会议通过了《甘肃省促进中小企业发展条例》。条例对进一步改善中小企业发展环境，解决制约中小企业发展的现实瓶颈问题，使其在繁荣经济、增加就业、催生产业、扩大出口，尤其是在建立市场经济体制、构建和谐社会等方面发挥了更大作用。

二元规划立法体系已成为我国城镇化进程的瓶颈。在这种背景下，《中华人民共和国城乡规划法》进入了人们的视野。城乡规划法首次明确把村庄纳入规划，标志着中国将改变城乡二元结构的规划制度，进入城乡统筹的规划管理新时代。但城乡规划法仅创新了城乡规划制定、实施、修改、监督、法律责任等基本制度，未对各类规划的关系、编制要求、批准与备案的具体程序、建设项目的规划许可条件和时限、规划管理体制等问题作出具体规定。2009年11月27日，省十一届人大常委会第十二次会议表决通过了《甘肃省城乡规划条例》，这标志着我省城乡二元格局的规划体制被彻底打破。条例把规划体系各层次的内容和相互关系理清了，有效地保证了规划实施的连续性，这在全国尚属首创。这部条例的颁布实施，在促进甘肃城乡共同发展的同时，推进了社会和谐和政治的民主与文明。

专利工作作为保障市场经济健康发展和促进科技创新持续提升的重要方面，为加快经济社会发展、转变经济增长方式、调整优化产业结构、消除资源和环境等因素的制约提供动力和支撑。2012年6月1日，省十一届人大常委会第二十七次会议通过了《甘肃省专利条例》。条例从甘肃省情实际出发，着力解决专利事业发展中存在的有关问题，创制了一系列的激励措施，规范了专利的创造、运用、保护和管理等相关内容，具有一定的地方特色。条例的颁布实施，对于鼓励和保护发明创造，培育自主知识产权，推动创新型甘肃建设，促进全省经济社会的进一步发展具有十分重要的意义。

国务院《价格违法行为行政处罚规定》等一系列新的价格行政法规出台，对价格管理工作提出了新的要求。同时，随着市场经济的发展，市场价格行为不断发生变化，一些新情况、新问题不断出现，需要对原条例作进一步的细化和明确。2012年11月28日，省十一届人大常委会第三十次会议通过了新修改的《甘肃省价格管理条例》。根据新修条例规定，对于一般的商品和服务价格，均以市场调节为主，正常情况下政府不应直接干预；只有在重要的农副产品或者与人民生活关系重大的其他商品和服务价格显著上涨时，政府方可采取价格干预措施。新修条例还明确了行政事业性收费的“十一不准”。这对加强和改善价格宏观调控、规范市场价格行为和行政事业性收费、维护广大经营者和消费者的合法权益、推动全省经济发展发挥着重要作用。

回望这5年的市场法制建设，无不贯穿着“开放与规制并行”的思想主轴。5年间，省十一届人大常委会还先后出台了《甘肃省高速公路管理条例》、《甘肃省政府非税收人管理条例》、《甘肃省建筑市场管理条例》（修订）、《甘肃省旅游条例》（修订）、《甘肃省电网建设与保护条例》、《甘肃省科学技术进步条例》（修订）等地方性法规。实践证明，这些新制定或重修法规的颁布与实施，为不断开创全省经济社会又好又快发展新局面发挥着重要作用，一个法治的、成熟的市场经济正在渐行渐近。

环境定律　发展与保护并重

建设和谐社会，需要以人与自然关系相和谐为基础。在经济社会发展过程中，环境问题一直是人们难以绕开的重要一环，已成为制约经济社会发展的主要瓶颈。环保事业不仅需要依靠政府的行动、公众的支持和参与，更需要通过立法来进行有效推动。这5年，甘肃省十一届人大常委会始终坚持节约资源和保护环境的基本国策，下大力气，努力完成难度大、多年没有解决的立法项目。特别是2010年5月，国务院办公厅发布《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》，提出加强生态建设和环境保护，构建西北地区生态安全屏障的重大决策后，为了深入贯彻落实国办若干意见精神，省十一届人大常委会召开专题会议，就贯彻落实国务院办公厅若干意见精神进行研究，在地方立法方面提出要求，加大了生态环境保护方面的立法力度。

林地是土地资源的重要组成部分，是基础性的自然资源和战略性的经济资源，保护林地是经济社会可持续发展的物质基础，也是建设生态文明的一项最根本的要求。森林覆盖率低、生态环境脆弱一直是制约甘肃经济社会可持续发展的重要因素之一。2009年9月25日，《甘肃省林地保护条例》获省十一届人大常委会第十一次会议表决通过。它的制定和实施，填补了甘肃林地保护方面的法制空白，对于有效保护和合理利用森林资源，规范林地管理，建设良好生态环境，维护林地所有者和使用者的合法权益，促进全省经济社会可持续发展具有重要意义。

甘肃位居黄河、长江中上游、风沙前沿，生态区位十分重要，森林、湿地、沙漠等林业生态系统是我省生态系统的重要组成，是经济社会可持续发展的重要屏障。随着经济发展和基础设施建设步伐的加快，破坏林业生态环境的违法行为时有发生。针对目前我省林业生态环境保护和建设中存在的突出问题，2011年4月1日，省十一届人大常委会第二十次会议通过了《甘肃省林业生态环境保护条例》。通过地方立法，规范和加强一个省的林业生态环境保护工作，这在我国尚属首次。条例涵盖林业生态环境保护、监测、监督管理各个环节。条例的颁布实施，对加强全省森林、湿地、沙漠等林业生态环境保护工作，维系甘肃乃至全国生态安全具有深远意义。

甘肃是全国水土流失最为严重的省份之一，水土流失面积38.62万平方公里，占土地总面积42.58万平方公里的91%，水土流失防治任务十分艰巨。为完善甘肃水土保持工作的法律、法规，创新水土保持制度，2012年8月10日，省十一届人大常委会第二十八次会议通过了《甘肃省水土保持条例》。条例明确了水土流失防治措施、水土保持生态补偿机制和水土保持补偿费制度。该条例政策性强、涉及面广、影响范围广，它的颁布实施，对进一步依法保护我省水土资源，预防和治理水土流失，改善生态环境，促进经济社会跨越式发展具有十分重要的意义，标志着新时期我省水土保持工作进入了一个新起点。

5年来，省十一届人大常委会还先后制定了《甘肃安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》、《甘肃省森林公园管理条例》、《连城国家级自然保护区条例》等地方性法规。这些环保法规的相继诞生，在甘肃生态文明建设中发挥着重要作用。

回顾近5年甘肃生态环境保护法制建设的实践，我们感受到，立法者已用人类、社会、自然和谐共处，尊重自然、保护自然的价值观念指导生态法制建设，以科学发展观为统领，以可持续发展为目标，实现人与自然、自然与自然的和谐。

立法程序　从部门向公共转向

在涉及调整重大利益关系和利益群体关系的法律、法规上，多元利益的互动和博弈日渐激烈。立法机制是否科学民主将成为考量未来立法的核心。甘肃省十一届人大常委会积极探索，加强了自身工作机制方面的立法，注重立法工作的制度化、规范化建设，不断总结经验，力求通过制度创新，建立长效机制，把制度优势转化为地方立法工作质量的整体提高，将实际工作中行之有效的好方法、好做法以制度的形式固定下来，成为提高立法质量的重要保障。

如何有效实现从“部门立法”向“公共立法”的转向？为此，甘肃省十一届人大常委会进行了多年不懈的探索。2012年9月，《甘肃省公众参与制定地方性法规条例(草案)》被提交到省十一届人大常委会第二十九次会议进行审议。据悉，该草案是迄今为止国内首部在地方性法规制定领域引导、鼓励和规范公众参与活动的专门性、创制性的地方性法规草案。条例草案规定：公众可通过信函、传真、电子邮件、电话、面谈、参加相关会议等形式，表达立法意愿，提出具体意见和建议；建立公众参与立法意见反馈制度，规定法规制定机关或者起草单位应当对征集到的公众意见和建议归类整理、分析研究，对科学、合理和可行的意见、建议，应当予以采纳并作出回应。地方性法规制定机关应当建立激励制度，鼓励公众参与地方立法。公众参与地方性法规制定所需经费，由同级财政予以保障。公众认为已经生效的地方性法规与上位法不一致，或者明显不适应经济社会发展需求的，可以依法向地方性法规制定机关提出修改、废止建议。地方性法规制定机关应当依法进行处理，并告知对方。

让公众参与地方立法，其深远意义不仅仅在于听取公众对立法的意见和建议，还在于通过“阳光”立法，使公众更多地参与立法过程，更加清晰地了解立法意义、立法目的、立法的主要内容，使所制定的法规更容易得到广大社会成员的认可和支持，有利于进一步提高地方性法规的执行力。

对地方性法规进行立法后评估，是地方人大及其常委会为改进立法工作、提高立法质量而作出的一项新探索，人们形象地将它称作“立法回头看”。甘肃省十一届人大常委会非常重视对地方性法规的立法后评估工作，早在2005年就制定了《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施（试行）》，建立了法规质量跟踪评估制度。而科学、客观、具有可操作性的评估标准，是评估工作的有力保证。2010年，甘肃省十一届人大常委会法工委制定了《甘肃省地方性法规立法后评估要素计分标准》（试行）。该标准共分8个大项：立法条件、目的和依据；制度设计和权力配置；地方特色；可操作性；技术规范；公众参与；法制统一；现实适应性。这8个大项又细分为38个小项，每一项都有不同的设计分值，总分为100分的计分标准。根据上述标准，省人大常委会先后对《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》、《甘肃省烟草专卖若干规定》等法规进行了立法后评估。评估结果显示，这些法规先后被列入省十一届人大常委会立法计划，并适时进行了修改完善。

为进一步完善立法后评估机制，2012年，省十一届人大常委会委托起草了《甘肃省地方性法规立法后评估办法》，经多次修改，评估办法被作为省十一届人大常委会的一项工作制度。相信随着更为科学、合理的立法后评估机制的逐步建立，必将充分发挥法律、法规在促进经济发展、社会进步、人民福祉等方面的积极作用。

回首5年，甘肃省十一届人大常委会不懈求索，在立法程序上充分考虑利益相关方与公众的广泛参与，这是法制建设进程中的一个重大进步。这些立法实践，有效扭转了目前“部门利益法律化”的趋势，实现了从“部门立法”向“公共立法”的转向。