兰州市首次对地方立法进行“体检”

立法效果的追问

“从法规实施情况看，《兰州市南北两山绿化建设管理办法》对加快南北两山生态工程建设步伐，有效管理南北两山规划范围内的林地、林木资源，巩固和提高南北两山开发建设成果，维护南北两山绿化承包者的合法权益等方面发挥了重要的法律保障作用。但随着我市经济社会的发展，办法在实效性方面的缺陷日益显现：南北两山管护资金严重不足；总体规划和分区规划尚缺乏科学编制程序；部分绿化承包单位资金投入不够，管护工作不力；新的绿化承包单位难以引进；水利工程改造、防火、道路等基础设施资金缺口大；缺失专门的执法队伍和有效的执法手段。”

这是兰州市立法后评估委员会对《兰州市南北两山绿化建设管理办法》实施效果的总体评价。评估委员会还建议：进一步理顺管理体制，切实解决多重管理和权责分离的问题；南北两山环境绿化工程指挥部要从绿化建设管理工作实际出发，有针对性地研究制定更加有效的配套制度措施；明确政府投资主体地位，进一步建立健全南北两山生态工程多渠道资金投入机制；按照上位法的相关规定，修改有关条款。

据悉，为了考量法规实施成效，切实提高地方立法质量，2012年5月至10月，兰州市人大常委会选取制定时间较早、调整社会关系相对单一、法规实施前后效益对比明显，且已列入2013年修订计划的《兰州市南北两山绿化建设管理办法》作为该市2012年立法后评估试点对象，开展了自行使地方立法权以来的第一次地方性法规立法质量评估工作。由于是第一次开展此类评估，工作富有开创性和探索性，市人大常委会成立了由市人大法制委员会、常委会法工委、农工委、市政府相关部门和部分立法咨询专家组成的立法后评估委员会，制定详尽的评估方案，明确评估目的和内容，在评估的方式方法上做了一些尝试。

此次立法质量评估的对象是《兰州市南北两山绿化建设管理办法》。据了解，该办法自1993年5月颁布以来，对促进南北两山的开发、扩大造林绿化面积发挥了重要作用。但随着经济社会的发展，新任务不断提出，新问题不断出现，2000年9月市十届人大常委会第二十四次会议对这部法规进行了修订。修订解决的主要问题是切实保护绿化承包者的合法权益，进一步调动他们的积极性和主动性，加快南北两山环境绿化工程的建设步伐。近十余年来，这一法规对激励南北两山造林绿化承包者的积极性，促进南北两山绿化事业持续、稳定、协调发展，改善兰州生态大环境，打造“兰州南北两山环境绿化工程”这一全国知名生态工程品牌，发挥了重要的法制保障作用。与此同时，《办法》的滞后性也日益凸显出来。一方面，随着该市经济社会的快速发展和深刻变化，办法的部分制度设计已不能满足两山绿化建设管理工作的现实需要；另一方面，由于一系列新的法律相继颁布施行，办法的部分条款与立法法、森林法实施条例等上位法的有关规定不相适应。经多方沟通协商，认真研究，将该法规作为立法后评估试点工作的对象。

兰州市人大常委会法制工作委员会主任张福寿表示，建设法治社会，不仅应重视法律、法规的制定，更应关注法律、法规制定后的实际运作状态、所取得的绩效及存在的问题，以反观立法中的成功与失败，促进地方立法的不断完善和法规实施效果的不断提升。

基于此，评估工作围绕条例是否符合上位法、立法技术和地方特色情况、实施的效果以及与新形势、新情况的适应性等问题，对条例开展了各种形式、各个角度的描述和评价。

据张福寿介绍，此次评估坚持立法机关主导，法规执行单位配合，专业评估人员规范操作相结合，评估工作由法工委牵头，市南北两山环境绿化工程指挥部配合，并吸收市政府有关部门参与，充分发挥评估委员会专家的作用，运用专业、规范的方法开展问卷调查、实地调研、数据分析等具体工作，为评估报告的形成提供科学、客观的依据。坚持定性分析和定量分析相结合，通过文献研究、实地调研、问卷调查等方式收集大量信息资料，并进行了数据分析，以此为基础作出科学的评估结论。注重公众参与，通过媒体发布消息，引导绿化承包单位、个人、相关部门以及社会公众广泛参与评估工作，进行广泛的问卷调查，分别针对不同对象设计不同内容的问卷，通过各种途径广泛收集第一手资料，为评估工作提供详实的基础数据。坚持了解情况和提出针对性的评估建议相结合，严格按照评估方案确定的工作任务，分阶段、分步骤扎实开展评估工作，在认真研究评估结论和充分征求各方意见的基础上，针对评估发现的问题提出相关建议。

立法部门的同志表示，对法律法规在实施中的效果进行分析评价，针对法律法规自身的缺陷及时加以矫正和修缮，在功能上，它既是对立法“成本-收益”的效益评估，也是根据实际情况对立法的再次调试。　　

评估是“二次立法”

“法规的生命力在于社会实践。”兰州市人大常委会法制工作委员会的同志表示，这次通过对法规实施情况的调查研究和评估，分析了法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，了解了法规实施后取得的成效，发现了法规实施中存在的问题，对总结立法工作经验，研究立法工作存在的问题及改进措施，以便有针对性地改进立法工作提供了良好的素材。

不少专家表示，随着形势的变迁和外部环境的不断嬗变，客观上需要对静态性规范进行纠偏矫正，及时弥补立法上的漏洞；而且由于一些地方立法和部门立法中，法律、法规之间的衔接性不够甚至“撞车”，规范的内容缺乏科学性和可执行性，更需要及时调整。

兰州市人大常委会法工委的同志直言，通过这次评估工作，他们发现了法规存在的一些问题，明确了法规进一步完善的方向。

据立法后评估报告显示：当前兰州市南北两山绿化建设管护资金严重不足，两级工程指挥部直管的74%的林地目前执行的管护费用标准是十几年前定的，《办法》对管护费用标准的增幅方式并未作出明确的规定；规划关系不清，影响实施效果；部分绿化承包单位资金投入不足，管护工作不力；社会公众对南北两山绿化工作的关注度有减无增，新的绿化承包单位难以引进；《办法》对鼓励引导社会资金投入机制有明确具体的规定，但对政府投资责任却没有作出规定；南北两山水利工程改造、防火、道路等基础设施建设的资金缺口很大；南北两山缺失专门的执法队伍和有效的执法手段，《办法》对南北两山绿化主管部门的权责并未作出具体规定等等。

兰州市人大常委会立法部门的同志表示，他们已经对这些问题进行了研究，并提出了修改法规的具体意见。

从深层看，立法后跟踪评估还具有其他更为积极的意义。

中共甘肃省委党校法学教研部主任张佺仁认为，这些年来，我国制定了大量的法律、法规、规章，但相对而言，执行情况并不十分理想，以至于出现了一些所谓的观赏性立法的情况。虽然学术界也有一些理论探讨，立法部门也经常开展执法检查，但由于相对缺乏一种规范化、长效性的制度支持，许多执行中的问题仍不能被及时发现和解决。因此，立法后跟踪评估就是要提供一个有效的平台，以对法律规则的可操作性、可接受性以及规避执行的原因等方面进行全面的调查，及时发现问题和解决问题。

“立法跟踪评估无疑会有力推进立法机关和社会的互动。”中国政法大学法学院薛刚凌教授提出，由于种种原因，我国目前立法的开放程度相对较弱，社会参与也相对不足，还没有形成立法机关和社会互动的格局，从而造成了有些立法脱离社会实践，不具有可操作性和可接受性，难以被遵守和执行。而立法后跟踪评估通过对相对人，尤其是相关的利害关系人的调查、对法律实施的评价以及对评估结果的公开，可以促使更多的人关注立法，积极参与立法，从而得以在立法机关和社会之间形成一种良性互动，推进立法的科学化、民主化进程。

期待评估长效机制

有人指出，在社会主义法制建设进程中，我们即将进入“后立法时代”。也就是说，随着法律体系的不断健全，中国未来的立法工作主要面临的将不是新法的制定，而是大量法律法规的废、改工作。由此，立法评估作为“二次立法”，应当成为立法工作的重点。

既然是“二次立法”就必然要面临与立法类似的共性难题。

首先，由谁来评估更加合适？立法起草工作究竟由谁来承担，一直是立法研究者和工作者们关注的难点问题，各种争论不断。在评估实践中也同样面临着这样的难题。

一些专家提出，“立法回头看”由制定机关或实施机关自己主导，属于“内部评估”的范畴，忽视了更为重要的“外部评估”，这将使最终的评估效果大打折扣。应该培育立法评估方面的社会中介组织，并逐渐由立法部门和政府外的中介组织和科研机构承担评估工作，以改变目前政策法规评估的体制性弊病。只有保证评估组织的超脱地位，才能有效地避免评估工作不受政府的干扰，实现评估工作的客观性、独立性。

其次，评估法规质量好坏的标准是什么？一般而言，评价法律法规好坏的标准通常从三个方面来衡量：一是执法后的效果。它包括所立法规对社会各项事业的推动作用，对社会需要的满足程度和执法者的积极性。二是执法成本。主要是看执法成本是否合理，成本是否大于效果。三是社会公众的反映。一部法律法规出台，如果能够切实解决群众关注的热点、难点问题，自然公众就会认为它是部良法，反响也会不错。

有的立法工作者坦言，这些标准都没错，而在具体实践中，有一些法律法规实施效果的显现需要经历一段很长的时间，并不是都能收到立竿见影效果的。此外，在法律实施过程中出现的新问题和新矛盾该怎么对待？“一个葫芦按下，另一个葫芦浮起”，法律的效果很难评估。

再次，评估的成本如何对待？显然，立法后评估制度是一项庞大而复杂的系统工程，需要动用大量的人力收集浩繁的信息，需要耗费巨额资金。经费的充足与否在一定程度上决定了评估工作能否顺利推行。在现阶段评估性中介组织尚不发达的时候，立法评估仍需要立法部门解决评估资金的来源问题。

有人认为，这是“劳民伤财”，而一些人则提出借鉴西方国家的经验，设立政策法规评估基金会，吸引各种社会资金注入。

兰州市人大常委会法制工作委员会主任张福寿告诉记者，“这次立法后评估的结果是重要的，但过程更为重要，因为这是我们第一次开展地方性法规的立法后评估工作，有关评估的主体、程序、内容、方法以及评估指标等都还在摸索过程中。此次立法后评估试点工作是我市提高地方立法质量的一次有益探索，我们将在认真总结试点工作经验的基础上，按照常委会的部署和要求，建立立法后评估的长效机制，完善立法后评估的工作机制，积极稳妥地开展立法后评估工作，将立法后评估工作逐步制度化、规范化，不断提高我市科学立法、民主立法的水平。”

人们期待着通过立法后评估，进一步探索民主立法、科学立法的新途径，增强立法的针对性、操作性和可执行性，进而充分发挥法律、法规在促进经济发展、社会进步、人民福祉等方面的积极作用。