我省修法完善“田间地头”民主

1998年12月，甘肃省第九届人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《甘肃省村民委员会选举办法》；2000年5月26日，甘肃省第九届人大常委会第十六次会议审议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》。这两个法规的颁布实施，充分调动了农民群众参与政治的热情，为保障农村村民实行自治提供了坚实的法律保障，为促进农村基层社会主义民主和物质文明、精神文明的同步发展发挥了重要作用。

但随着农村经济社会的发展，特别是城乡户籍制度、农村税费制度改革的深化，甘肃省在推进村民自治中遇到了一些新情况、新问题。特别是2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，使现行的《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《甘肃省村民委员会选举办法》许多条款与村民委员会组织法不尽一致，给全面实施造成了许多不便。

为了适应这些调整和变化，2013年5月29日，甘肃省十二届人大常委会第三次会议表决通过了新修订的《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《甘肃省村民委员会选举办法》，这两个法规的修改和完善，为实现“田间地头”民主扫清了障碍。

★　新修订的甘肃省实施村民委员会组织法办法亮点解读

村民会议可以授权村民代表会议讨论决定六项具体事务

民主议事是村民自治中村民行使民主权利、维护自身利益的重要制度。

村民会议是民主议事的重要载体。为了保障村民规范、有序行使自治权利，修订后的村民委员会组织法实施办法进一步充实了村民会议讨论决定的事项，并规定村民会议可以授权村民代表会议讨论决定的事项。

实施办法第七条明确规定，村民会议行使下列职权：一、制定、修改村民自治章程、村规民约；二、讨论决定本村发展规划和年度报告；三、审议村民委员会年度工作报告、财务收支情况，评议村民委员会成员工作；四、选举和罢免村民委员会成员；五、撤销或者变更村民委员会、村民代表会议不适当的决定；六、讨论决定涉及村民利益的其他重大事项。

人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议；妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上

为保证制度效能，使村民能够经常行使自己的民主权利，实施办法第九条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成。村民代表由村民按每5户至15户推选一人，或者由各村民小组推选若干人产生。村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上”。

五分之一以上的村民代表提议，村民委员会应当召集村民代表会议

村民代表会议对于制约村民委员会不作为或者滥作为发挥着重要作用。只有从程序上对村民代表会议的召开加以规范，才能保障其运行的长期性和合理性。实施办法第十条明确规定：“村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议召开村民代表会议的，村民委员会应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意，并不得与村民会议的决定相抵触”。

村民会议可以授权村民代表会议讨论决定九项涉及村民利益的具体事务

在修订案审议过程中，省人大内务司法委员会和部分常委会组成人员及立法顾问提出，修订草案第七条是关于村民委员会行使职权的规定，但对涉及村民利益事项的内容列举得比较笼统，建议进一步补充、完善。

结合调研实际，经过反复论证，实施办法特别增加一条：即“对涉及村民利益的九个事项，经村民会议讨论决定方可办理，分别为：一、本村享受务工补贴的人员及补贴标准；二、村集体经济所得收益的使用；三、本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；四、土地承包经营方案；五、村集体经济项目的立项、承包方案；六、宅基地的使用方案；七、征地补偿费的使用、分配方案；八、以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；九、村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”

村级组织应成立村务公开监督委员会，政府应当对委员会成员给予适当补贴

实施办法第十九条规定：“村应当依法建立由三到五人组成的村务监督委员会，负责村民民主理财，监督村民会议、村民代表会议决议的执行情况、重大事项民主决策情况和村务公开等制度的落实。村务监督委员会向村民会议或者村民代表会议负责并报告工作，其成员由村民会议或者村民代表会议推选，任期与村民委员会相同。政府应根据工作情况，对村务监督委员会成员给予适当补贴”。

这项规定明确了村务监督委员会与村民会议和村民代表会议的关系，即前者向后者负责，并规定政府应当对监督委员会成员予以补贴，这对村务监督制度化、常态化起到了极大的推动作用，并充分调动了村民进行村务监督的自觉性和积极性。

连续两次评议不合格，村民委员会成员职务应当终止

实施办法第二十一条提出：“村民委员会成员应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督委员会主持。评议结果应当经村民会议到会人数过半或者村民代表会议到会人员的三分之二以上通过。村民委员会成员连续两次被评议为不称职的，其职务终止”。

这条规定疏通了村民委员会成员的“出口”，有助于强化对村民委员会成员的监督。

★　新修订的甘肃省村民委员会选举办法亮点解读

村民委员会组成实行近亲属回避制，新增两项内容使组成结构更加合理

为了保证村委会公平、公正运行，在村民委员会的组成方面，办法新增了两个方面内容：一是在成员分布上，办法第二条规定：“两个以上自然村联合设立村民委员会的，其成员分布应当考虑村落状况。”这样规定，既符合现在村组合并的实际，也能体现村级民主的含义。二是实行村委会成员近亲属回避制，修订案第二条还规定：“村委会成员之间有近亲属关系的，应当实行回避。”以便于村委会公平、公正运行。

非本村村民在本村居住一年以上或者在本村村级组织中任职一年以上，可以参加选举

为了明确界定选民的外延，有效解决国家户籍制度改革和流动人口日益增多而带来的选民资格争议问题，按照村委会组织法的规定，办法在第十三条对选民登记的三种情形进行了详细规定：户籍在本村并且在本村居住的村民；户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；户籍不在本村，在本村居住一年以上或者在本村村级组织中任职一年以上，本人申请参加选举，经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。这就意味着，非本村村民在本村居住一年以上或者在本村村级组织中任职一年以上，也可以参加选举。

为了避免重复参加选举，办法同时规定：“已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方的村民委员会选举”。

年满十八周岁可自荐为候选人

此次修订的一大亮点就是在候选人方面删除了候选人资格条款。办法第十二条规定：“年满十八周岁的村民都有选举权和被选举权，依照法律被剥夺政治权利的人除外”。村民具备上述条件就享有选举权和被选举权，不论他是哪个民族、是男是女，信仰什么宗教，教育程度和经济状况如何。也就是说，村民的选举权不因村民天生差别和后天经济、教育等条件造成的差异而受到影响。这对于每个公民来说体现了选举权的平等性，而对社会来说体现了选举的普遍性。

增加村民自荐条款是本次修订的一项创新之举。办法第十六条提出：“村民可以自荐村民委员会成员候选人，并在选举日的十日前向村民选举委员会提交自荐材料。村民选举委员会对自荐人进行资格审查后，于选举日的七日前以姓氏笔画为序公布自荐名单”。这一条款的增加为候选人的产生作了有益补充，符合农村民主发展的趋势。

多民族居住的村应当有一名人数较少的民族的成员候选人；正式候选中至少有一名妇女候选人

提名候选人是关系到选举是否民主的重要环节。办法第十七条提出：“村民委员会主任、副主任和委员候选人由村民选举委员会主持召开村民会议或者各村民小组会议，由过半数登记参加选举的村民直接提名。每位村民提出的候选人人数不得超过应选名额”。

为了保障少数民族和妇女参与农村基层民主的权利，办法规定：“多民族居住的村应当有一名人数较少的民族的成员候选人。正式候选人按照提名得票多少从高到低依次确定，其中至少有一名妇女候选人。”

每个票箱应当有三名以上选举工作人员负责，其中至少有一名村民选举委员会成员

为了规范流动票箱的使用程序，办法第二十二条规定：“选举村民委员会应当召开选举大会，设立中心选举会场，在居住偏远的村组也可以设立分会场或者投票站，方便村民投票。因老、弱、病、残、孕等原因不能到选举大会会场或者投票站投票的，经村民选举委员会提出，村民会议或者村民代表会议讨论决定可以设立流动票箱”。

为了使流动投票箱制度在规范、公正的监督环境中运行，办法还规定：“村民选举委员会应当于选举日的两日前公布参加流动票箱投票的村民名单。流动票箱应当安全、保密。每个票箱应当有三名以上选举工作人员负责，其中至少有一名村民选举委员会成员”。

这项规定便于基层有效控制流动票箱数量，规范流动票箱实用程序，使选举活动更加合理化和人性化。

★　甘肃：两个法规修订历程

1998年，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》。

1998年12月，甘肃省第九届人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《甘肃省村民委员会选举办法》。

2000年5月26日，甘肃省第九届人大常委会第十六次会议审议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》。

2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，同日，国家主席胡锦涛签署第三十七号主席令公布实施。

2011年3月，甘肃省开始在全省各地广泛开展修订《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《甘肃省村民委员会选举办法》的立法调研活动。

2012年9月，省民政厅完成并向省政府上报《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（送审稿）》、《甘肃省村民委员会选举办法（送审稿）》。

2013年2月17日，省政府第二次常务会议审议通过，形成了《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（修订草案）》和《甘肃省村民委员会选举办法（修订草案）》。

2013年4月9日，两个办法提交省十二届人大常委会第二次会议审议。

2013年5月中旬召开专家论证会。

2013年5月20日，省人大常委会法制工作委员会召开会议，对修订草案进行统一审议。 

2013年5月28日，省十二届人大常委会第三次会议对两个法规进行二次审议。

2013年5月29日，省十二届人大常委会第三次会议表决通过了新修订的《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《甘肃省村民委员会选举办法》。