为农业及农民增收保驾护航——解读《甘肃省农业综合开发条例》

农业综合开发是国家加强农业基础建设、改善农业生产条件，实现农业及农民增收的一项重要措施。

甘肃省是农业省份，基础薄弱，农业综合开发在改善农业生产条件，促进农业增收、农民增收中发挥着重要的作用。

2013年9月27日，甘肃省十二届人大常委会第五次会议审议通过了《甘肃省农业综合开发条例》（以下简称《条例》），并将于2013年12月1日起施行。该《条例》的出台，改变了长久以来甘肃省在农业综合开发中没有立法的局面，随着《条例》的贯彻实施必将进一步规范、协调和统一全省各地农业综合开发行为。

据省财政厅厅长张勤和介绍，甘肃省自1996年实施农业综合开发以来，坚持集中投入、连片治理的原则，建设高标准农田80万亩，改造中低产田760万亩，生态综合治理90万亩，对17个中型灌区进行节水配套改造；围绕特色优势产业，扶持了一批种、养、加、流通等农业产业化龙头企业和农民专业合作组织。2012年，全省有68个国家级农业综合开发县、4个国营农场和9个省级农业综合开发县。

在多年工作实践中，农业综合开发形成的县级报账、招投标、工程监理、公示、工程管护等制度，促进了项目和资金管理的规范运行。但由于没有立法，对各地农业综合开发行为的法律约束不够，同时，甘肃省农业综合开发涉及财政、农牧、水利、林业、国土资源、供销合作社、农垦等多个部门和单位，建设、管理、管护需要多方参与，制定《甘肃省农业综合开发条例》对规范、协调和统一全省农业综合开发十分必要。所以，此次的《条例》出台，旨在通过立法，将农业综合开发纳入法制化轨道，对于推进依法开发、科学管理具有重要的意义。

重点明确了县级以上人民政府具有农业综合开发的主导地位

《条例》第一章主要阐述了制定《条例》的目的、依据、农业综合开发的涵义、开发的原则、管理机构、队伍（即执法主体）和分级管理职责，其中重点明确了县级以上人民政府具有农业综合开发的主导地位。

《条例》第六条规定，县级以上人民政府应当加强对农业开发工作的领导，将农业综合开发纳入本行政区域的国民经济和社会发展规划、与农业农村经济发展规划相衔接，组织有关部门编制农业综合开发中长期规划和年度实施计划。第七条规定，县级以上人民政府财政部门是农业综合开发工作的行政主管部门，其归口管理的农业综合开发机构负责本行政区域内农业综合开发工作。第十条和第十一条分别规定，县级以上人民政府实施农业综合开发项目的农业、林业、水利、国土资源、供销合作社、农垦等部门和单位按照国家农业综合开发部门项目管理规定，做好农业综合开发有关工作。开发县的乡(镇)人民政府应当配合农业综合开发机构做好农业综合开发项目的相关工作；开发县人民政府应当按照规划引导、集中财力的原则，统筹安排农业综合开发项目，实行规模开发，提高资金使用综合效益。

明确规定农业综合开发项目管理的程序和立项条件

加强农业项目管理，提高政府投资效益，切实发挥农业建设项目的基础支撑作用，是农业综合开发当中的重中之重，《条例》在第二章中对农业综合开发项目管理的程序和立项条件做出了更为明确的规定，要求实行项目法人制、招投标制、工程监理制、资金和项目公示制，特别是甘肃省在土地治理项目建设中实行了农民监督员制度，即聘请当地农民代表对项目建设质量进行全程监督，取得了很好的效果，这在《条例》中，将其进行了制度化。

《条例》规定，农业综合开发项目包括土地治理项目、产业化经营项目、农业科技推广示范项目和国家规定的其他农业综合开发项目。农业综合开发项目实行项目法人制、招投标制、工程监理制、资金和项目公示制。申报土地治理项目应当符合下列条件：（一）已列入开发县农业综合开发规划；（二）拟实施项目所属地区有可开发利用的水资源和可依托的骨干灌排工程；（三）拟开发治理的土地符合本地土地利用总体规划，且集中连片、符合国家或者省规定的面积标准；（四）拟开发治理的地区属非地质灾害区。申报产业化经营项目应当符合下列条件：(一)符合国家产业政策和行业发展规划，体现当地资源优势和区域特色；(二)申报单位具有独立的法人资格；(三)申报单位经营期在2年以上，经济指标、财务指标等符合有关要求；(四)申报单位与当地农户建立生产、加工、销售的利益联结机制。申报农业科技推广示范项目应当符合下列条件：(一)符合国家农业产业政策和农业综合开发有关项目管理要求；(二)有独立法人资格、科研推广能力和技术依托单位；(三)推广的科技成果应当具有地域适应性、技术先进性以及推广效益，并通过省级以上成果鉴定。申报土地治理、产业化经营、农业科技推广示范等项目，应当充分征求农户意见，保护农户土地承包经营权。开发县农业综合开发机构应当聘请农民监督员对农业综合开发土地治理项目资金使用、建设内容和工程质量进行监督。

明确了工程管护主体和管护责任

目前，农业综合开发项目遇到的一大难题是工程设施管护问题。有的地方由于工程管护责任落实不到位和自然灾害等原因，致使部分建成后的项目工程设施出现损毁。为了解决此类问题，使农业综合开发发挥最大效益，《条例》明确规定了管护主体的确定方式、管护主体的责任及管护经费的筹集与使用原则等内容，为农业综合开发项目工程建设和工程设施持久发挥效益提供了法律保障。

《条例》规定，开发县农业综合开发机构对竣工验收合格的土地治理项目工程，应当明晰产权，根据受益范围和受益对象确定管护主体，明确管护责任，办理移交手续。管护主体可以通过招投标、租赁、承包等方式确定，并依法签订合同。土地治理项目兴建的小型水库、灌排渠(管)道、桥涵闸、拦河坝、排灌站、机电井、机耕路等基础设施验收合格后，按照下列情况确定管护主体：(一)村内工程为村民委员会或者村集体经济组织；(二)跨村工程为乡镇有关管理机构；(三)跨乡镇工程由开发县人民政府确定管护主体。国家和省对农村水利工程管护另有规定的，从其规定。土地治理项目工程的管护主体应当建立健全各项管护制度，保证项目工程长期发挥效益。通过拍卖、租赁、承包等方式确定的管护主体除必须认真履行合同、为项目区农民提供服务外，还应当服从政府防汛抗旱的统一调度，并接受项目区乡镇、村各级组织和开发县农业综合开发机构的监督。开发县农业综合开发机构应当会同项目所在地乡(镇)人民政府、行业主管部门制定和完善土地治理项目工程的各项管护标准和具体制度，加强对土地治理项目工程管护的指导和监督。土地治理项目工程管护经费应当按照“谁受益、谁负担”、“以工程养工程”和财政补助的原则进行筹集。

明确了农业综合开发资金管理的制度和要求

农业综合开发是设立专项资金对农业资源进行综合开发利用的活动,实行以资金投入控制项目规模,按项目管理资金,资金投入是关键。农业综合开发资金具有投放资金量大、项目数量多、涉及面广的特点,能否管好用好农业综合开发资金,能否合理、合法的投入和使用,是确保完成农业综合开发任务的前提,直接关系到农业综合开发事业的成败。为此，《条例》借鉴了世界银行贷款项目资金管理的做法和经验，财政资金管理实行严格的县级报账制。县级报账制是以县为单位，统一资金拨借、统一会计核算、统一报账的一种资金管理制度。也就是先干活，后报账。要求财政资金实行专人管理、分账核算、专款专用，严格按照农业综合开发财务管理办法和会计制度进行管理，按规定范围使用，确保财政资金安全有效使用。

《条例》规定，县级以上人民政府应当将农业综合开发项目的专项资金列入本级财政预算。农业综合开发项目批准后，项目资金应当根据项目计划、工程建设进度，及时足额拨付。用于农业综合开发的财政资金实行无偿投入。任何单位和个人不得挤占、挪用、骗取农业综合开发财政资金，不得将用于农业综合开发的财政资金转为有偿使用。农业综合开发财政资金的使用实行县级报账制。项目实施单位按照规定的程序及时办理报账。报账资金的拨付实行转账结算，严格控制现金支出。农业综合开发使用的国内、国外贷款应当由项目法人落实还贷资金，按期偿还。地方各级农业综合开发机构应当按照国家规定的评价标准和方法，组织开展农业综合开发项目投入绩效评价工作，并将评价结果作为农业综合开发财政资金分配的重要依据。

《条例》还规定，财政部门、农业综合开发机构应当建立健全农业综合开发监督检查制度，加强对农业综合开发工程建设、资金使用和运行管护等情况的监督检查。各级农业综合开发机构应当及时向社会公布农业综合开发项目和资金安排情况，将项目立项和资金筹集使用情况、项目建设的主要内容和完成情况等向项目区群众公示，接受社会监督。县级以上人民政府审计、监察部门应当按照各自职责，依法对农业综合开发项目管理和资金使用进行监督，依法查处违法行为。任何单位和个人有权举报农业综合开发工作中的违法行为。政府有关部门应当按照各自的职责，对举报事项查明事实，依法处理，并为举报人保密。

明确了法律责任

制定该《条例》的目的是为了规范农业综合开发行为，加强项目和资金等方面的管理。所以，《条例》在内容上明确了农业综合开发违法违纪行为的处罚措施、处罚标准，农业综合开发机构及其工作人员的法律责任。法律责任部分针对实际工作中易发多发问题，明确规定了相应的处罚措施、标准和法律责任，以此推进农业综合开发工作的顺利进行。

《条例》规定，违反本《条例》规定，有下列行为之一的，由省农业综合开发机构责令限期改正；逾期不改的，按照国家有关规定扣减下一年度农业综合开发财政专项资金投资指标；情节严重的，对主要负责人和其他直接责任人依法给予行政处分：(一)未执行建设标准、延长建设周期的；(二)擅自变更年度项目实施计划的；（三）滞留财政资金的；（四）挤占、挪用财政资金的；（五）将无偿使用的财政资金变为有偿使用的；（六）扩大财政资金开支范围、提高开支标准的；(七)多结工程价款，虚列投资完成额或者以虚假经济业务事项、资料进行会计核算的；（八）现金支付财政报账资金、使用不合格发票或者白条入账的。开发县农业综合开发机构有下列行为之一的，按照规定取消开发县资格：(一)农业综合开发财政资金使用未实行县级报账制的；(二)农业综合开发财政资金未按照农业综合开发财务、会计制度实行专人管理、分账核算、专款专用的。开发县将农业综合开发财政专项资金转为有偿使用或者挤占、挪用的，按规定扣减下一年度该开发县农业综合开发财政专项资金投资指标；情节严重的，暂停或者取消开发县资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对项目申报单位骗取农业综合开发财政专项资金的，由财政行政主管部门追回被骗取的财政资金，没收违法所得，并处被骗取财政资金百分之十以上百分之五十以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。农业综合开发机构和有关部门的工作人员在农业综合开发工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《甘肃省农业综合开发条例》六大亮点

亮点一：聘请农民监督员

《条例》规定，开发县农业综合开发机构应当聘请农民监督员对农业综合开发土地治理项目资金使用、建设内容和工程质量进行监督。

亮点二：资金实行无偿投入

《条例》规定，用于农业综合开发的财政资金实行无偿投入。任何单位和个人不得挤占、挪用、骗取农业综合开发财政资金，不得将用于农业综合开发的财政资金转为有偿使用。开发县将农业综合开发财政专项资金转为有偿使用或者挤占、挪用的，按规定扣减下一年度该开发县农业综合开发财政专项资金投资指标；情节严重的，暂停或者取消开发县资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

亮点三：项目和资金安排情况向项目区群众公示

《条例》规定，各级农业综合开发机构应当及时向社会公布农业综合开发项目和资金安排情况，将项目立项和资金筹集使用情况、项目建设的主要内容和完成情况等向项目区群众公示，接受社会监督。

亮点四：实行全程审计监督

《条例》规定，农业综合开发项目实行全程审计监督。开发县农业综合开发机构应当将批准实施的农业综合开发项目及时函告同级审计部门，由同级审计部门组织对其进行审计。 

亮点五：明晰产权，明确管护责任或通过招投标、租赁、承包等方式确定管护主体

《条例》规定，开发县农业综合开发机构对竣工验收合格的土地治理项目工程，应当明晰产权，根据受益范围和受益对象确定管护主体，明确管护责任，办理移交手续。管护主体可以通过招投标、租赁、承包等方式确定，并依法签订合同。

亮点六：管护经费应当按照“谁受益、谁负担”、“以工程养工程”和财政补助的原则进行筹集

《条例》规定，土地治理项目工程管护经费应当按照“谁受益、谁负担”、“以工程养工程”和财政补助的原则进行筹集。管护经费不足部分，可以申请开发县农业综合开发机构从提取的工程管护经费和省、市（州）财政安排的专项工程管护费中给予补助。