行政诉讼法迎来20多年首次大修

行政诉讼俗称“民告官”。

自1989年第七届全国人大第二次会议通过、1990年10月1日实施以来，行政诉讼法历经20多年迎来首次大修，且增改的条款超过一半，改动幅度较大，引来社会高度关注。

12月23日，十二届全国人大常委会第六次会议审议了行政诉讼法修正案草案。

媒体期望，在当前贯彻落实党的十八届三中全会精神的契机面前，通过修改这部法律，让“民告官”渠道能够更加畅通，改变“信访不信法”现状，朝着法治中国的目标向前再迈一步。

现状：“民告官”难度大

行政诉讼法是一部支持“民告官”的法律，对于推进依法治国具有重要意义。但是，新华社记者调查发现，“民告官”难度大。

女儿起诉政府，父亲调离岗位

安徽省太湖县城管局原副局长陈龙近日被调到县城建设指挥部征地拆迁组工作。他认为，这是因为女儿起诉县政府违法征收房屋，政府对他的打击报复。

陈龙说，他曾在太湖县公安局工作并在公安局家属院分到一套住房。2010年，他把面积150平方米的房屋过户给女儿陈子琳，房屋土地证和房产证齐全。

2012年10月，太湖县政府决定征收县公安局大院内60户房屋。包括陈子琳在内的4人不服房屋征收决定，认为该决定涉嫌违法，并于当年12月向安庆市政府申请行政复议。2013年3月，安庆市政府下达行政复议决定，维持太湖县政府征收决定。

陈子琳等4人不服安庆市政府行政复议决定，向安庆市中级人民法院提起行政诉讼。今年11月，市中院作出判决，驳回了陈子琳等4人的诉讼请求。

陈子琳等4人不服判决结果，于12月10日在法定期限内向安徽省高级人民法院提起上诉。

陈龙透露，当地组织部门曾两次“约谈”他，要求他做女儿工作“撤诉”，否则将采取组织措施。

12月2日，陈龙接到工作调动通知。目前，半月有余，但陈龙一直未到新岗位报到。

太湖县政府有关负责人在回应记者采访时表示，调动工作是当地培养和锻炼干部的措施，并非针对陈龙个人。

“陈龙的遭遇，在一定意义上反映了‘民告官’的难度。”北京律师郎克宇说。

百姓赢了官司，执行起来困难

“‘民告官’难度大，即使有当事人勇敢站出来，向法院主张权利，也会遇到一些困难。”多年代理“民告官”案件的北京市普贤律师事务所律师韩一村说。

首先是立案难。河南省焦作市一家酒店职工反映，该市工商局仅凭个人提供的虚假材料，就将属于职工的酒店过户给他人。为了维权，职工向焦作市山阳区人民法院提起行政诉讼，结果是法院不予立案。

“立案会给政府惹来麻烦，谁愿意接这烫手山芋？”一位基层法院系统工作人员表示。

其次是胜诉难。安徽省望江县古港村西塔组村民宋新元告诉记者，这个省的舒美特化纤股份有限公司是当地政府引进的一家企业，2008年1月，经省环保厅批复允许该公司投产。然而，该公司排放的废气十分难闻，给当地环境和百姓生活带来了严重影响。

为此，宋新元将安徽省环保厅告上法院，指出当地环保部门的审批行为程序违法、运用法律错误，应予撤销；同时指出，在环评听证过程中，参与听证会的村民均为村干部，普通农民并不知情，且听证会签到簿部分签名有明显伪造痕迹。

一审法院合肥市蜀山区人民法院审理认为，当地环保部门在受理企业申请后进行了审批前公示，“环评函”行为事实清楚，程序合法，驳回了宋新元行政诉讼的请求。

广东省深圳市中级人民法院近日公布，2012年深圳市中院共受理“民告官”行政案件2531宗，行政机关败诉只占6.8％，这也说明“民告官”获得胜诉的比例比较低。

再次是执行难。甘肃省陇南一水电开发项目经理王四平对记者说，多年前，他在宕昌县投资开发水利资源，当地发改委将同一项目又批给了另一家企业。为此，他将当地发改委告上了法庭。4年后，虽然胜诉，但是执行起来很困难。“这么多年，折腾得我精疲力尽。”王四平无奈地表示。

吉林省社会科学院副院长黄文艺说，行政诉讼不像民事诉讼，有钱财或标的物可供执行，行政诉讼案件的执行需要政府部门配合，如果相关部门拒不配合，除了上级部门进行督促外，没有更好的办法。

加快司法改革，维护公民权益

中国政法大学法学院教授刘莘说，行政诉讼法确定了“民告官”的权利，诸如对拘留、罚款、吊销许可证等行政处罚不服的，可向法院提起行政诉讼。但同时也规定，有些行政行为不能被起诉，诸如行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。

刘莘指出，一些地方政府出台五花八门的决定、会议纪要等规范性文件，以避免政府部门成为被告。

今年3月，山东试点“民告官”异地审理引发关注。山东省高级人民法院表示，目前，行政案件审判，一审一般都是由本地法院管辖，往往出现地方干扰，影响司法公正，对当事人权利保障不足。

据介绍，为了解决“民告官”难题，最高人民法院规定，基层法院不受理可向上一级法院提出申诉，让上级法院指令下级法院受理，但实际效果并不理想。

中国政法大学教授马怀德等建议，应该受理而法院不受理，原告可找检察机关，检察机关可通过法律监督职能提出检察建议，要求法院受理案件。

“除了法律上进一步规范外，如何排除行政干预，以及保障司法机关独立审判等，应该引起高度重视。”吉林省社科院法学所所长于晓光说。

“针对行政干预司法等问题，党的十八届三中全会已明确指出，要推动省以下地方法院人财物统一管理，确保依法独立公正行使审判权。随着司法改革的推进，将会逐步解决‘民告官’难度大问题。”黄文艺说。

修法：修正草案亮点频频

专家表示，行政诉讼法的修改，对于排除我国目前“民告官”的种种法律障碍和困难，保障官民争议解决法律渠道的顺畅将发挥重要作用。

亮点一：行政机关不得干预、阻碍法院立案

2013年9月，河南一家酒店的职工向法院提起行政诉讼，希望通过法律途径向当地工商行政部门讨要个说法。而法院却以“领导说不立案”为由让他们吃了闭门羹。

当前，我国行政诉讼面临“立案难、审理难、执行难”的问题，“立案难”，须着力破解。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在一些地方出现了“信访不信法”的情况。

为畅通行政诉讼的入口，行政诉讼法修正案草案开宗明义首次增加规定，明确法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍法院受理行政案件。被诉行政机关应当依法应诉。

“实践中，行政机关干预、阻碍法院受理行政案件的情况较多，特别是对涉及房屋拆迁、土地征收等案件的起诉。”北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安指出，由于时代的局限，行政诉讼法当时确立的规则、制度以及理念，与我国当下民主法治和改革发展的现实多有不适应之处，引发种种弊端。

针对“立案难”，修正案草案强化了法院受理程序约束，增加规定：人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。修正案草案还明确了法院的相应责任，增加规定：不接收起诉状的，当事人可向上级法院投诉，上级法院应责令改正，并对责任人员依法给予处分。

“此次法律修改明确了公正司法、监督行政的原则和宗旨，明确了行政诉讼应有的要义，使其回归法律本位，是这次修改的一个亮点。”北京大学法学院教授沈岿说。

亮点二：扩大受案范围，可口头起诉

出于多方面考虑，我国在制定行政诉讼法时，对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制。

姜明安介绍，许多行政行为，如抽象行政行为，内部行政行为，涉及公民政治权利、劳动权、受教育权等行政行为，即使侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，因现行行政诉讼法明确将其排除在行政诉讼受案范围之外或未将其明确列入行政诉讼受案范围之内，受害人也不能向法院提起行政诉讼。

为进一步保障当事人起诉权，修正案草案进一步扩大了行政诉讼案件的受案范围。将涉及土地等自然资源所有权或者使用权，农村土地承包经营权，支付最低生活保障待遇等官民纠纷，纳入行政诉讼受案范围。

“扩大受案范围是总体趋势。”中国政法大学教授王敬波认为，草案进一步明确列举具体行政行为的情形，可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。

“但由于目前的受案范围只限于受理侵害人身权、财产权的情形，公民、法人和其他组织的参与权、知情权等权利无法获得保护。行政合同、给付行政等新型的行政行为也没有列举全面，造成受理和审理的障碍。”王敬波建议将行政争议都纳入行政诉讼范围，以行政行为或者行政争议作为受案标准。

为方便当事人行使诉权，修正案草案还明确了可以“口头起诉”：起诉应当向法院递交起诉状，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

“很多文化程度不高的老百姓更希望采用口头方式起诉。这种做法在实践中操作性较强。但不论是口头还是书面，起诉都要符合条件，如有明确被告、基本事实等。”沈岿说。

亮点三：异地管辖，减少行政机关干预审判

今年6月3日，山东省枣庄市市中区人民法院开庭审理了一起23名村民共同诉某人民政府不履行信息公开法定职责的行政诉讼案件。这是山东省开展行政诉讼案件集中管辖试点工作以来，首起异地审理的行政诉讼案件。

现行行政诉讼法规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，修正案草案增加了规定：一是高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件。二是对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级法院管辖。

王敬波认为，现行行政诉讼法关于级别管辖、地域管辖等一般标准的规定，不同程度地沿袭了民事诉讼管辖的规定。然而，行政诉讼与民事诉讼在诸多方面存在着差异，司法行政化、地方化对行政诉讼的影响很大，影响了行政审判权的公正行使。

“这一修改，对于行政审判摆脱地方干预，实现独立行使行政审判权具有重要意义。”姜明安在肯定修改的同时还指出，仅有这一举措是不可能完全解决地方干预问题的，还必须进行司法机关人财物管理体制的改革以及法官制度的改革。

还有专家指出，目前，绝大多数基层法院审理的行政案件比较少。建议将基层法院行政案件一审管辖权交给中级人民法院管辖。这样，一方面可以更好能摆脱地方行政机关的干预、影响，另一方面能集中审判力量去审理案件。

亮点四：不执行法院判决，可拘留行政官员

对老百姓来说，告官难，打赢了官司，执行更难。当前，行政机关不执行法院判决的问题较为突出。

“相对人好不容易把官司打赢了，法院判决撤销违法行政行为，或者责令行政机关履行法定职责，赔偿相对人损失等，行政机关就是不执行判决，相对人虽然胜诉，但其耗费大量时间、财力，从法院获得的一纸判决书只是一张无法兑现的空头支票。”姜明安坦言。

针对执行难，修正案草案增加规定：拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。

“这一规定对于促进执行还是比较有力的，虽然有‘社会影响恶劣’的限制，实践中可能会慎重使用这个手段，但是拘留还是有一定威慑力的。”王敬波说。

姜明安认为，因为拘留涉及公民人身自由，适用一定要非常慎重，能够采取其他措施保证执行的就尽量不要适用拘留。因此，仅限于“社会影响恶劣的”情形也是适当的。

“总之，现行行政诉讼法中许多规定过时、不合理，不适应现代市场经济和民主政治发展的需要，其修改势所必须，势所必然。”姜明安强调。

亮点五：检察院可提检察建议或抗诉

现行行政诉讼法规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。对已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提出抗诉。

有关专家认为，这样的规定，淡化了人民检察院在行政诉讼案中的法律监督权。

为此，修正案草案增加规定：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现存在再审法定情形的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现存在再审法定情形的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

此外，草案还增加规定，地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

亮点六：法院可对政府“红头文件”附带审查

有关专家表示，现行行政诉讼法只能对行政机关的具体行政行为提起诉讼，而对行政机关下发的“红头文件”这样的抽象行政行为不可诉。因此，提请十二届全国人大常委会第六次会议审议的行政诉讼法修正案草案拟增加规定，法院可对规章以下的政府“红头文件”进行附带审查。这样的规定，现实意义重大。

修正案草案增加规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

同时，草案规定，人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。

沈岿介绍，规范性文件在法律体系中位阶较低，但现在一些地方行政机关是在运用规范性文件管理社会或影响市场，有时甚至违反上位法的规定或者精神制定规范性文件。

“在这种情况下，行政机关往往会利用规范性文件来作出罚款、吊销营业执照等具体行政行为，而不是运用上位法。所以，这样规定更有利于当事人运用规范性文件的上位法来主张权利。”沈岿说。