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谱写科学民主立法新华章——2013年甘肃立法亮点聚焦

稿件来源:人民之声报 发布时间:2015-01-21 19:25:09

岁月流转,不觉又翻过一年。就在刚刚过去的2013年,甘肃省人大常委会在法制建设进程中又绘下浓墨重彩的一笔。这一年,常委会以提高地方立法质量为核心,不断完善立法体制机制,积极探索科学立法、民主立法的新途径,把立法决策与改革发展决策有机结合起来,发挥地方立法的引领和推动作用,破解制约改革发展的突出问题,为推进民主法治建设和科学跨越发展,实现富民强省目标提供了有力的法制保障。一年来,共制定《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》等6件地方性法规,修订或打包修改9件地方性法规,批准有立法权的市(州)、县制定或修订的地方性法规10件。


《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》——


依法开启公众参与地方立法之门


近年来,各类立法主体越来越重视立法的公众参与,但迄今为止,在我国地方性法规制定中尚未出现引导、鼓励和规范公众参与立法决策的专门性、创制性立法,公众参与立法工作中还存在着立法信息不够公开,范围及方式不够明确,随意性较大,公众参与立法的途径比较单一,对公众意见和建议的回应与反馈机制缺失,公众参与立法的保障措施不够完善等诸多问题。这就迫切需要将实践中公众参与立法行之有效的做法进一步规范化、法制化,通过制定专门法规,有效预防、切实解决公众参与立法工作中存在的问题。


横跨两届人大常委会,历经三次审议,2013年7月26日,甘肃省第十二届人大常委会第四次会议表决通过了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》,于2013年10月1日起实施。这是国内首部专门引导、鼓励和规范公众参与地方立法决策的创制性法规,在甘肃民主法制建设史上具有里程碑意义。


制定地方性法规,最体现程序价值的就是公众参与,它意味着在地方立法各个环节,都要注意倾听不同的声音,使方方面面都能发表意见。现阶段,我国法律和政策执行的职能在政府,政府的行为最广泛、最直接、最经常涉及广大公众的利益,许多地方性法规草案都是政府以议案的形式提出的,起草者大多也是对口的政府职能部门。为了从源头上把好立法质量关,让民众的意志从立法的最初就能得到体现,《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》除确定地方性法规制定机关是公众参与立法活动的组织主体外,还将起草单位也纳入公众参与的组织主体范畴,从而在立法源头为公众参与打开了方便之门,保障所制定的法规能够更好地贴近民情,表达民意,集中民智,顺乎民心,在实践中能管用,行得通。


从甘肃的立法实践看,公众参与立法的主要方式和平台有:书面征询;应邀参加座谈会、论证会;旁听常委会会议和人代会;举行立法听证会;委托起草法规草案等。实践证明,这些做法对于保证地方性法规最大限度地体现民意、维护民权、保障民利,发挥了十分重要的作用。据此,《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》主要从以下几方面对公众参与的渠道方式作出了明确规定:一是向地方性法规制定机关提出立法项目建议或者法规草案建议文本,这是公众参与下的地方立法更加公开、透明的重要标志;二是受地方性法规制定机关或者起草单位委托,提出法规草案建议文本,这是公众参与下的地方立法发展趋势;三是通过信函、传真、电子邮件、电话等,提出具体意见和建议,这是公众参与地方立法的主渠道;四是应邀参加座谈会、论证会、听证会等相关会议,这是公众参与地方立法,保障法规科学性、可行性、全面性、完整性的关键。


公众通过各种形式参与地方性法规制定活动,他们所提意见和建议都希望得到重视和采纳。如何确立公众参与立法的意见反馈机制,这是立法的重要环节。对此,办法确立了公众参与立法的意见反馈制度,规定法规制定机关或者起草单位应当对征集到的公众意见和建议归类整理、分析研究,对科学、合理和可行的意见、建议,应当予以采纳并作出回应。办法还特别规定,公众认为已经生效的地方性法规与上位法不一致,或者明显不适应经济社会发展需求的,可以依法向地方性法规制定机关提出修改、废止建议。地方性法规制定机关应当依法进行处理,并告知对方。


甘肃省在国内率先出台公众参与制定地方性法规办法,在立法法规定的基础上,明确了全程开放的公众参与立法渠道和更加丰富多样的参与立法方式,其发展方向和发展成果值得期待,无论对于进一步提高地方立法的质量和地方性法规的执行力,还是对于克服公众参与立法活动中存在的问题,构筑和完善甘肃地方立法的法规制度体系,都具有极为重大的现实意义。


《甘肃省废旧农膜回收利用条例》——


首创立法防治“白色污染”


地膜覆盖是旱作农业的关键技术措施,因显著的保水和提高地温作用而被广泛应用。作为典型的干旱半干旱地区,甘肃省近年来探索出的全膜双垄沟播技术,为全省粮食生产实现“九连丰”、农民收入实现“九连快”、粮食总产量迈上1110万吨新台阶做出了重大贡献。但是,随着农膜使用量的持续增加、使用年数的日渐增长,残留和随意丢弃的废旧农膜引起的农业面源污染日益加剧。


大风起兮“群膜”乱舞,已成甘肃农村一道难堪的“风景”。为有效防治“白色污染”,加强对废旧农膜的回收利用工作,2013年11月29日,甘肃省十二届人大常委会第六次会议通过了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》,于2014年1月1日起正式施行。据悉,甘肃立法防治“白色污染”,这在国内尚属首创。


为了从源头上防止、限制不符合国家质量技术标准的超薄地膜进入农资市场,条例规定,禁止生产、销售和使用厚度小于0.008毫米的农用地膜。推广使用厚度大于0.01毫米、耐候期大于12个月且符合国家其他质量技术标准的农用地膜和厚度大于0.12毫米的农用棚膜。同时规定,政府统一采购和享受其他补贴生产的农用地膜,必须符合上述标准。这些规定均高于目前国家规定的农用地膜质量技术标准要求。


废旧农膜的回收利用涉及政府、企业和其他组织及个人等多个责任主体。条例首先对县级以上人民政府在回收体系建设监督管理、经费保障、政策扶持、表彰奖励等方面的职责作了明确规定。同时规定,省人民政府应设立专项资金,用于扶持废旧农膜加工企业建设和废旧农膜回收利用技术的研发、推广。条例还明确了政府相关部门和乡(镇)人民政府的职责,尤其对农业行政主管部门在废旧农膜回收利用方面从宣传教育、监测评价、资金管理、技术培训、监督检查等五个方面做了详细规定。同时,对农业技术推广机构、村民委员会和农膜使用者,以及生产、销售、回收企业的行为进行了规范。


废旧农膜回收利用属于微利行业,具有公益性质,仅靠市场机制难以发挥作用,必须加大政策扶持力度,鼓励全社会力量参与废旧农膜的回收利用活动。为此,条例规定,县级以上人民政府对从事废旧农膜回收利用的企业,用以奖代补、贷款贴息等方式予以扶持,并依据国家和本省有关规定给予税收减免、税收返还和享受农用电价格等优惠政策。


《甘肃省农业综合开发条例》——


为增加农民收入保驾护航


农业综合开发是国家加强农业基础建设、改善农业生产条件,实现农业增效、农民增收的一项重要举措。甘肃属典型农业省份,农业基础薄弱,农业综合开发在改善农业生产条件,促进农业增效、农民增收中发挥着重要作用。但在多年工作实践中,由于立法空白,农业综合开发行为缺失应有的法治约束力。


为规范农业综合开发行为,加强农业基础设施建设,保障粮食安全和农产品有效供给,增加农民收入,2013年9月27日,甘肃省十二届人大常委会第五次会议通过了《甘肃省农业综合开发条例》,于当年12月1日起施行。条例的出台,填补了在该领域的立法空白,将农业综合开发纳入法制化轨道,对于推进依法开发、科学管理具有重要的意义。


加强农业项目管理,提高政府投资效益,切实发挥农业建设项目的基础支撑作用,是农业综合开发的重中之重。条例对农业综合开发项目管理的程序和立项条件做出了明确的规定,要求实行项目法人制、招投标制、工程监理制、资金和项目公示制,特别是在土地治理项目建设中实行了农民监督员制度,聘请当地农民代表对项目建设质量进行全程监督。


工程设施管护问题是农业综合开发项目中常遇到的一大难题,有的地方由于工程管护责任落实不到位和自然灾害等原因,致使部分建成后的项目工程设施出现损毁。为了解决此类问题,使农业综合开发发挥最大效益,条例明确规定了管护主体的确定方式、管护主体的责任及管护经费的筹集与使用原则等内容,为农业综合开发项目工程建设和工程设施持久发挥效益提供了法律保障。


能否管好用好农业综合开发资金,是确保完成农业综合开发任务的前提,直接关系到农业综合开发事业的成败。为此,条例借鉴了世界银行贷款项目资金管理的做法和经验,财政资金管理实行严格的县级报账制,即以县为单位,统一资金拨借、统一会计核算、统一报账,实行专人管理、分账核算、专款专用,严格按照农业综合开发财务管理办法和会计制度进行管理,按规定范围使用,确保财政资金安全有效使用。


为有效加强项目和资金等方面的管理,条例明确了农业综合开发违法违纪行为的处罚措施、处罚标准,农业综合开发机构及其工作人员的法律责任,以此推进农业综合开发工作的规范健康发展。


《甘肃省建设行政执法条例》——


建设行政执法乱局有法可治


随着甘肃城镇化进程的加快,城乡建筑市场出现许多新情况、新问题,如在城乡规划中不遵守城乡规划管理的基本原则,违反涉及公共利益和安全的国家强制性标准、破坏风景名胜区;部分违规拆迁征收、质量安全事故严重损害群众权益;房地产领域违规预售销售、超容积率建设;工程建设领域在招标投标中围标串标、出借转让资质、挂靠、违法分包、转包;建设单位肢解工程、规避招标、指定材料设备生产厂家等违法违规行为时有发生。特别是在建设行政执法体系上,执法机构不健全,体制不完善,定位不明确,职责不统一;建设行政执法工作不规范,立案、调查、处理、结案程序不规范;对违法违规行为查处力度不够,惩治不力、处置不当,甚至以罚代管;同一违法行为由不同的业务部门行政执法和处罚,交叉、重复执法现象时有发生,建设行政执法乱局已深受社会各界诟病。


为有效规范建设行政执法行为,依法查处违法违规行为,增强执法效能,提高执法水平,切实保护公民、法人和其他组织的合法权益,2013年11月29日,甘肃省十二届人大常委会第六次会议通过了《甘肃省建设行政执法条例》,自2014年1月1日起施行。这意味着甘肃建设行政执法行为将有法可依,执法乱局将有法可治。


为解决执法主体职能分散、交叉的问题,提高执法能力和效率,条例通过行政执法授权,将原属省建设行政主管部门及市(州)、县(市、区)城乡建设、规划、房地产等行政主管部门的行政执法权,交由省建设行政主管部门及市(州)、县(市、区)城乡建设、规划、房地产等行政主管部门所属的稽查执法机构行使,由执法机构依法组织或参与对城乡规划、城市建设、村镇建设、工程建设、勘察设计、建筑市场、住房保障、房地产市场、住房公积金监管、工程安全质量、标准定额、建筑节能等方面的执法活动,并依法对违法违规行为直接作出行政处罚决定。同时,条例对建设行政执法程序进行了明确。


为加强对建设行政执法工作的监督检查,条例规定,上级执法机构应当对下级执法机构的行政执法活动进行指导和督查,督促其依法履行职责。为了使建设行政执法行为做到“阳光执法”,条例规定,执法机构应当公开执法程序,接受社会监督。要设立便捷的投诉举报渠道,受理公众对建设行政执法违法行为的投诉和举报。


为保证当事人的合法权益,条例还专门设立了救济条款,明确规定,执法机构作出行政处罚决定前,对符合听证条件的,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,应当自接到听证通知之日起三日内以书面或者口头方式提出,执法机构应当组织听证。


《甘肃省动物防疫条例》——


动物防疫迈上法治新阶段


为了加强对动物防疫活动的管理,预防、控制和扑灭动物疫病,促进养殖业发展,保护人体健康,维护公共卫生安全,根据国家相关法律、行政法规的规定,结合本省实际,2013年11月29日,甘肃省十二届人大常委会第六次会议通过了《甘肃省动物防疫条例》,于2014年1月1日起施行。据悉,这是甘肃首部动物防疫地方性法规,它的颁布实施,标志着我省动物疫病防治工作迈入法治新阶段。


甘肃省处于农牧交错地带,是我国动物和动物产品流通的主要通道之一,有20多个省区的活畜禽和动物产品经过甘肃流出,每年需对1.4亿头只畜禽开展免疫、检疫以及监测、无害化处理等工作,任务十分艰巨。


在由传统畜牧业向现代畜牧业加快转变的关键时期,甘肃省动物疫病防控形势严峻,高致病性禽流感、口蹄疫等重大动物疫病病原分布广,病毒变异加快,病种类型增加,布鲁氏菌病等人畜共患病在局部区域有反弹趋势,疯牛病等外来疫病传入风险加大。


基于此,《甘肃省动物防疫条例》在贯彻上位法的基础上,结合多年来本省动物防疫执法实践,吸收借鉴了外省区先进管理经验,构建了一套符合省情、体现依法防控的法律规范,作出了一些创新性、特色化的规定。


条例明确了各级政府和有关部门的防疫职责,健全了“地方政府负总责,相关部门各负其责”的兽医工作责任体系。规范了动物生产经营者的防疫行为,并强化了动物防疫部门的指导和监督,从源头上降低动物疫病发生风险。


条例加强了病害动物尸体无害化处理工作,规定县级以上人民政府应当统筹规划建设病死动物和病害动物产品无害化处理设施,并明确了从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输的单位和个人具有对病死或者死因不明的动物尸体进行无害化处理的义务,要求任何单位和个人不得随意丢弃动物尸体,对在公共场所发现的无主动物尸体,由场所管理单位负责进行无害化处理。


条例加大了活畜禽跨区域流动监管力度,通过采取调运前申报备案、调运途中检查确认、调运落地后隔离观察等具体措施,对调入动物和动物产品进行有效监管,严防“外疫”传入。


条例还确立了动物疫病防控工作新机制,规定县级以上人民政府兽医行政主管部门应当建立动物疫病风险评估和预警预报制度,分病种、分区域、分阶段预防控制动物疫病,推进由被动防疫向主动防控转变。


《甘肃省统计管理条例》——


用统计法治克制数据造假


统计信息是各级政府和社会大众赖以判断、分析社会经济活动及其结果并借以进行决策的重要依据,是国家实行科学决策和现代化管理的一项重要基础性工作。在统计质量的要求中,真实性居于核心地位。统计信息的真实与否,直接关系到政府决策和经济管理活动的科学性。真实性是统计工作的生命,但在现实中,屡屡出现的数据造假却直接抽空了统计的“真实性”,从本质上说就是在肢解统计的生命。


2013年7月26日,《甘肃省统计管理条例》获省十二届人大常委会第四次会议通过,与当年10月1日起实施。这意味着甘肃通过制定新法规来保障统计工作的健康有序发展。


据了解,1992年颁布实施的《甘肃省统计管理规定》对加强统计管理,规范全省统计工作,改善统计工作环境,推动全省依法统计发挥了重要作用。但是,随着经济社会事业的发展和统计改革的不断推进,统计工作遇到了许多新情况、新问题,现行管理规定已不能完全适应发展和改革的需要。与此同时,20多年来,国家相继制定和修订了一系列统计法律、法规和规章,对加强统计管理工作提出了新的更高要求,特别是新修订的《中华人民共和国统计法》自2010年1月1日施行以来,现行管理规定的许多方面与统计法不相一致,有必要进行全面修改或者制定新的条例。鉴于修改内容较多,结构变化较大,专家认为不宜再以修订形式对原规定进行修改,建议制定新的《甘肃省统计管理条例》。


专家认为,由于现有统计法规与其他相关法律法规的衔接不紧密、威慑力不强等原因,还难以应对日益复杂多变的统计违法现象,加之执法力量薄弱,大量统计违法行为逍遥法外。一些地方官员没有正确的政绩观,不仅授意修改数据,而且出现了“先定数据,后有统计”等怪象。具体操作中,通过暗示统计部门某些数据不合适,授意进行修改;或是事先定好统计数据,再由统计部门去拼凑,按需要报数据;甚至直接要求统计部门提供不切实际的统计数据。这其中的任何一种都是违法行为、腐败行为,统计成了得到个人好处的工具,统计数据则成了显耀成绩的标签。而统计数据造假频频出现,其重要原因就是统计法治的欠缺。如何保障统计数据质量是目前统计工作的核心问题,依法保障统计数据的真实性是制定《甘肃省统计管理条例》的关键。


据悉,《甘肃省统计管理条例》明确了有关部门和单位在统计工作中的职责,强化了对基层统计机构和统计从业人员的管理,规范了对统计调查项目的审批管理和基本单位名录库管理,规范了新形势下统计数据的采集,规范了统计资料的公布和使用,并集中列举了统计违法行为的种类,明确了法律责任。


值得注意的是,为了确保统计调查结果的真实、准确,严防弄虚作假,条例明确规定,县级以上人民政府、政府统计机构或者有关部门、单位的负责人有下列行为之一的,由任免机关或者监察机关依法给予处分,并由上级人民政府统计机构予以通报:自行修改统计资料、编造虚假统计数据的;要求统计机构、统计人员或者其他机构、人员伪造、篡改统计资料的;对依法履行职责或者拒绝、抵制统计违法行为的统计人员打击报复的;对本行政区域、本部门、本单位发生的严重统计违法行为失察的。条例进而规定,违反本条例有关规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。