2014年甘肃立法五大看点

      制定《甘肃省农村能源条例》、《甘肃省民兵预备役工作条例》、《甘肃省风景名胜区条例》、《甘肃省河道管理条例》、《甘肃省辐射污染防治条例》，修订《甘肃省预防职务犯罪工作条例》、《甘肃省人口与计划生育条例》，初审《甘肃省无线电管理条例（草案）》、《甘肃省非物质文化遗产保护条例（草案）》……回首2014年，甘肃省人大常委会积极推动相关领域立法工作，在发挥立法引领、推动和保障作用的基础上，继续朝精细化立法方向前行，为法治甘肃建设提供科学的立法保障。年末岁初，本报推出专题报道，盘点2014年立法足迹，与广大读者共同感受法治甘肃的足音。

民兵预备役工作条例：加强国防后备力量建设
　　2014年7月31日，甘肃省十二届人大常委会第十次会议审议通过了《甘肃省民兵预备役工作条例》，于2014年10月1日起施行。这是甘肃首部民兵预备役工作地方性法规。
　　【背景】
　　民兵、预备役部队是我国武装力量的重要组成部分，加强民兵、预备役工作是巩固国防后备力量建设、做好军事斗争准备的需要。当前，随着国际政治、经济和军事斗争形势的变化，影响国家安全、稳定的不确定因素增多，民兵预备役成为应对多种安全威胁的主要力量。
　　近几年来，在甘肃经济和社会发展过程中，民兵预备役工作遇到了一些新困难和问题：部分适龄人员国防观念淡化，不愿参加民兵组织或者登记服预备役；一些企业事业单位对民兵预备役工作不理解、不支持，甚至阻挠所属员工参加民兵预备役组织；民兵组织和预备役部队开展军事训练等活动时，人员难集中、时间难落实；对逃避、拒绝履行民兵预备役工作任务的单位和个人缺乏可操作的处罚措施；部分基层人民武装机构被随意撤并，专职人民武装干部不按规定配备，管理不够规范，队伍不稳定，人员素质不高；民兵预备役人员训练和执行任务时相关权益得不到维护；民兵预备役工作经费保障相对滞后，负担不均衡等等。另外，目前本省民兵预备役工作的开展仍然较为依赖行政命令或者规范性文件，这不仅与依法行政的理念不符，而且随着公民和企业事业单位法律意识的增强，遇到的工作阻力也将加大。
　　要解决上述实际问题，迫切需要制定和出台更具权威性、系统性的地方性法规，将民兵预备役工作的各项任务和要求具体化，明确有关单位和个人所应承担的民兵预备役工作的相关义务及法律责任，增强执法实效。
　　【看点】
　　《甘肃省民兵预备役工作条例》填补了我省在该领域的法制空白，它的制定出台，对加强我省民兵、预备役工作，全面推进国防后备力量建设，增强军队和国防整体实力，保障社会主义现代化建设的顺利进行，具有十分重要的意义。条例分九章四十九条，从基层人民武装部和专职人民武装干部、民兵预备役组织建设、教育训练和执行任务、武器装备管理、民兵预备役工作保障以及法律责任等方面，对民兵预备役工作进行了明确规范。
　　为了通过明确公民参加民兵、预备役组织的义务来强调该项工作的重要性，条例规定，依法参加民兵、预备役组织或者以其他形式服预备役，是适龄公民应尽的义务，其合法权益受法律保护。
　　为了进一步细化民兵组织、预备役部队的管理要求，并将国防动员专业队伍纳入应急体系统一建设，条例规定，县级以上人民政府应当将预备役部队、民兵组织的应急队伍和国防动员专业队伍纳入本级应急力量体系统一建设，并参照现役部队建设标准和要求，加强市（州）和县（市、区）直属民兵应急队伍建设，提高常态化、专业化、规范化水平。
　　为了保证民兵预备役工作的正常开展，必须建立切实可行的经费保障制度。条例对民兵预备役工作经费的保障来源进行了明确：“民兵、预备役工作经费，从国防费、民兵事业费以及县级以上人民政府安排的民兵、预备役资金中统筹列支。县级以上人民政府根据工作任务需要，安排民兵、预备役资金，纳入财政预算。”条例进一步细化了民兵、预备役工作经费的范围。同时，为更好地维护和保障民兵预备役人员的权益，条例从工资资金、补助补偿、社会优待、医疗抚恤等方面作了明确规定。条例进而规定，民兵、预备役工作经费应当专款专用，严格管理，接受上级军事机关和同级人民政府财政、审计等部门的监督。

农村能源条例：让广大农民受益得实惠
　　2014年7月31日，甘肃省十二届人大常委会第十次会议审议通过了《甘肃省农村能源条例》，于2014年10月1日起施行。
　　【背景】
　　现行的《甘肃省农村能源建设管理条例》于1998年9月28日颁布实施，分别于2004年、2005年、2010年进行了3次修正，条例的贯彻实施对促进全省农村能源开发利用、有效解决农民群众生活用能短缺发挥了重要作用。但是，随着农村经济社会发展和农村能源面临的新情况、新问题，现行条例规范的内容已不能适应当前农村能源综合开发和节能利用发展的实际需要。主要表现在：一是1998年条例起草较早，主要以户用沼气建设管理为主，与当前农村沼气、太阳能、生物质能综合开发和农村生活节能协调推进的发展实际不相符合。二是发展农村能源的功能作用已经从解决农民生活用能短缺向提高新能源和可再生能源使用比例，促进节能减排，发挥综合效益上转变。三是1998年条例的保障措施和扶持政策不具体，缺乏可操作性，与农民群众对便捷、高效、经济的农村能源新期盼的要求不相适应。四是规模化沼气、秸秆气化集中供气等农村能源工程建设质量和管理涉及农民群众生命和财产安全，需要强化监管措施和手段。因此，制定出台新的《甘肃省农村能源条例》，对进一步规范农村能源开发、建设、监督等活动十分必要。
　　【看点】
　　《甘肃省农村能源条例》共六章三十五条，从政策制定、资金保障、信息系统和服务平台建设等方面规定了政府的职责，从资金投入、用地政策、产品补贴等方面规定了一些扶持政策，从农村能源工程和产品标准的制定、新技术新工艺引进推广、农村能源产品的生产销售以及规模化沼气秸秆气的生产经营等方面规定了监管措施，同时明确了相应的法律责任。
　  条例规定，鼓励科研机构、大专院校、企业等单位和个人，通过技术转让、入股、咨询与服务等形式，开展农村新能源和可再生能源新技术、新产品的研究开发和成果转化；支持用能单位和个人引进、开发、使用农村能源新技术、新产品。
　　乡镇、农村集体经济组织进行农村能源和农村能源产品的开发利用与节约，需要使用集体土地的，按照国家关于集体建设用地的规定办理。农村集体经济组织可以通过土地使用权入股、联营等方式，与其他经济主体、个人合作进行农村能源和农村能源产品开发，所需土地按前款规定办理。农村居民利用住宅院落空闲地建设户用沼气池，不需要办理建设用地审批手续。农村居民住宅利用太阳能供水供热或者购买使用高效低排节能炉具的，按照国家和省上有关规定给予扶持。
　　条例还引入了碳排放交易制度，规定省发展改革部门会同省农业行政部门建立农村温室气体排放管理制度，省农村能源管理机构逐步组织开展农村能源碳排放交易工作。

河道管理条例：撑起河道环境法治保护伞
　　2014年9月26日，甘肃省十二届人大常委会第十一次会议表决通过了《甘肃省河道管理条例》，于2014年12月1日起施行。这是我省河道管理法制体系建设的重要成果。
　　【背景】
　　河道具有重要的资源功能和生态功能，是洪水的通道、水资源的载体、生态环境的重要组成部分。我省横跨内陆河、黄河、长江三大流域，有10个水系、3000多条河流，河道总长约4.7万公里。全省约有70多座城市依河而建，主要的工农业区以及交通、能源等基础设施大都分布在河道两岸，河道管理得好坏，将直接影响人民群众的生命财产和生产生活安全。
　　近年来，随着经济社会的快速发展，新情况、新问题不断出现，一方面河道在保障经济生活、建设良好生态环境中的作用在增大，另一方面违规建设、违法围垦、挤占河道、蚕食水域、滥采河砂事件时有发生，甚至有的河道成了马路、污水沟、垃圾场，使河流深受其害，不堪重负，河流健康受到严重的威胁。
　　目前，我省河道管理主要依据1988年国务院制定实行的河道管理条例和省政府1993年制定实行的甘肃省实施河道管理条例办法，由于制定时间较早，对河道管理中出现的一些新问题、新情况均缺乏相应的规范。因此，在总结经验的基础上，以地方性法规的形式，制定出台符合我省实际的河道管理条例，依法规范河道治理、利用和管理等活动十分必要。
　　【看点】
　　条例的制定，是将原地方性政府规章上升为地方性法规，它的颁布施行将对我省进一步规范河道管理，加强河道保护，保障防洪安全，促进河道资源可持续利用具有十分重要的作用。条例共分六章三十五条，涵盖了河道保护、治理、利用和管理等内容，重点从河道管理体制、河道规划、河道保护、河道管理范围内建设项目审批管理、河道采砂管理、法律责任等方面作出明确规定。
　　条例规定，任何单位和个人不得填堵、占用或者拆毁江河的故道、旧堤、原有工程设施等；确需填堵、占用或者拆毁的，应当科学论证，经有管辖权的水行政主管部门同意。
　　城乡建设不得占用河道滩地，不得将河道滩地作为基本农田或者占补平衡用地。对于长期居住在河道滩地的群众，当地人民政府应当有计划地组织外迁。河道管理范围内拦水、蓄水工程，应当按照调度方案运行，保证河道合理生态流量，保护河道生态环境。
　　违反本条例规定，将天然河道改为暗河（渠）的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为、限期恢复原状；逾期不恢复原状的，依照法律程序强制恢复原状，所需费用由违法者承担。
　　违反本条例规定，擅自在边界河道修建取水、引水、排水、阻水、蓄水、排渣工程及河道治理工程的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物，并处一万元以上十万元以下的罚款。
　　违反本条例规定，擅自在河道采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下的罚款。未按照河道采砂许可规定的要求采砂的，责令限期改正；逾期不改正的，吊销河道采砂许可证，并处三万元以上十万元以下的罚款。

风景名胜区条例：保护和利用好风景名胜资源
　　2014年9月26日，甘肃省十二届人大常委会第十一次会议表决通过了《甘肃省风景名胜区条例》，于2015年1月1日起施行。
　　【背景】
　　风景名胜资源是国家珍贵的自然和文化遗产，是不可再生的重要资源。我省共有国家级风景名胜区3处，省级风景名胜区21处，已通过建设部审批待颁布的国家级风景名胜区1处，总面积2974．275平方公里。随着改革开放的深入和经济社会的发展，风景名胜区的保护和管理也出现了一些新问题：部分风景名胜区管理机构设置不到位，形同虚设，有的风景名胜区多头管理，机构混杂，职责不清，难以有效履行风景名胜区资源利用和保护的行政管理职能；有的地方受经济利益驱动，无视风景名胜区的规划，进行盲目开发建设，使风景名胜区出现城市化趋向，冲淡了风景名胜区的特色，降低了其应有的价值；缺乏风景名胜区资源的保护、利用和管理的法制、措施，一些破坏风景名胜区资源的行为不能依法惩处，风景名胜区内的景物、植被、水体、野生动物等资源和景观遭到破坏的情况时有发生。为了加强风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，依法查处破坏风景名胜资源的行为，制定地方性法规显得十分必要。
　　【看点】
　　《甘肃省风景名胜区条例》的制定，对加强管理、有效保护和利用风景名胜资源有着重要意义，符合我省建立文化大省和旅游大省的需要，也有利于推动我省第三产业的发展。条例共三十八条，涵盖了风景名胜区的设立、规划、保护、利用及法律责任等内容。
　　为坚持保护与开发利用相结合，杜绝条块分割、多头管理下过度肆意开发风景名胜资源，条例规定，县级以上人民政府应当加强对风景名胜区管理工作的领导，将风景名胜资源的保护和利用纳入国民经济和社会发展规划，对规划、保护和管理所需的经费由同级财政予以保障。国家级、省级风景名胜区所在地县级以上地方人民政府确定的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作，并明确了相关职责。
　　由于我省财力有限，在风景名胜区保护、利用和管理等方面投入不足，造成风景区发展比较滞后，经济效益和社会效益不高。为了弥补财政投入不足，条例规定，鼓励和引导社会资本投入风景名胜区的开发、建设，政府对投资者的合法权益予以保护，以调动社会各界参与保护风景名胜资源工作的积极性。
　　保护是风景名胜资源管理工作的核心。条例本着“保护与利用并重，更加侧重于保护”的原则，细化了保护内容：一是保护风景名胜区生物物种资源，维护风景名胜区生物多样性和特有性；二是强调护林防火、防治病虫害以及地质灾害的防治工作；三是明确了在风景名胜区内的禁止性行为。
　　为了更好地利用风景名胜资源，在保护中开发，在开发中保护，条例对在风景名胜区内的项目建设作出了严格规定：对建设项目在建设前、建设中、竣工验收等环节都明确了实质要求和程序规定；对特殊建设项目设置了明确的审批程序；明确了在风景名胜区内从事经营活动的范围以及缴纳风景名胜资源有偿使用费的内容。

辐射污染防治条例：有效加强辐射环境安全监管
　　2014年11月28日，甘肃省十二届人大常委会第十二次会议审议通过了《甘肃省辐射污染防治条例》，自2015年1月1日起施行。
　　【背景】
　　甘肃省作为国家最早的核工业和核试验基地，拥有核燃料循环链体系各个环节的核设施，是名副其实的“核大省”。当前，从国家核安全和我省的发展规划来看，我省核产业发展具有基础雄厚和位置优越的比较优势，但同时也使得我省辐射环境风险不断增大，监管任务日趋艰巨。同时，近年来随着经济社会的快速发展，电磁技术的应用日益广泛，通讯基站、广播电视等电磁设备（设施）大规模增加，涉及广播电视、移动通信、工业、科研、医疗、电力等行业，电磁环境问题日益严重，电磁环境信访投诉逐年增多。
　　从1980年至今的核与辐射监管过程中，我省在日常工作中发现了一些制约发展、亟待解决的问题：上位法对放射性污染防治的规定比较宏观，可操作性不强；我国电磁污染防治的相关法律尚属空白；辐射安全主体责任不够明晰；乏燃料和放射性废物运进我省的生态补偿问题未得到解决。因此，制定一部符合我省实际、与上位法衔接配套、内容全面、针对性强且便于操作的条例十分必要。
　　【看点】
　　《甘肃省辐射污染防治条例》的制定出台对规范辐射环境的监督管理，促进核技术和电磁技术的安全利用，保证经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。条例共分七章四十五条，从电离辐射污染防治、电磁辐射污染防治、乏燃料和放射性废物处理、处置生态补偿、监督管理及法律责任等方面对相关行为及责任进行了详细明确的规定。
　　为了从根本上有效避免电磁辐射对人体、环境等造成的不良影响，条例规定，县级以上人民政府编制和实施城乡建设规划，应当充分考虑电磁辐射设施对居民住宅区、学校、幼儿园、医院、机场等电磁环境敏感目标的影响，依据国家有关标准合理安排功能区和建设布局。
　　鉴于电磁环境保护目前尚无上位法规定，为了进一步明确电磁辐射活动单位主管部门的职责范畴，规范辐射活动单位行为，条例规定，从事电磁辐射活动的单位主管部门负责电磁辐射建设项目和设备环境影响报告书（表）的预审，同时加强对所属单位电磁辐射环境保护工作的领导和监督。
　　要调节利益相关者之间的利益分配关系，促进社会区域经济、生态均衡发展，维护生态和谐安全，乏燃料和放射性废物处理、处置的生态补偿机制亟待建立。为此，条例条明确提出，乏燃料和放射性废物处理、处置，应当按照谁受益、谁补偿的原则，建立乏燃料和放射性废物处理、处置生态补偿制度。
　　为了严格规范电磁辐射申报登记、环境影响评价以及建造辐射防治设施设备等可能影响环境安全的行为，条例细化完善了相关违法行为的法律责任。（高勇）