坚持科学立法 建设法治甘肃——甘肃省人大常委会2015年度立法计划“抢鲜看”

　　编制地方立法计划是地方立法机关从事立法活动的关键环节，是保证立法工作有目的、有步骤地进行，提高立法效率和地方性法规质量的一个基础性工程，编制好立法计划，从源头上规范立法活动，对实现有序立法，避免被动立法、盲目立法，克服地方保护主义、防止部门利益扩大化意义重大。

坚持科学立法  建设法治甘肃
——甘肃省人大常委会2015年度立法计划“抢鲜看”

　　2015年是全面完成“十二五”规划的收官之年，是全面深化改革的关键之年，也是全面推进依法治国的开局之年。今年，甘肃省人大常委会立法计划编制工作紧紧围绕党的十八大和十八届三中、四中全会精神；围绕省委提出的高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观和习近平总书记系列重要讲话精神，紧密结合省情实际，坚持科学立法、民主立法，紧扣全省改革发展大局和人民群众关心的热点、难点问题，突出本省地方特色，坚持了急需先立和条件成熟先立的原则。
项目编制程序标准步骤严密
　　发文征集时间早:2014年10月初，省人大常委会就向省直各部门，全省各市、州人大常委会，省人大常委会立法联系点、立法顾问发出了《关于征集省人大常委会2015年立法计划建议项目的通知》，组织省人大各专委会、常委会各工作部门以及“一府两院”和本省其他国家机关、人民团体、社会组织，根据全省经济建设、社会发展的实际需要提出立法计划建议项目，最大限度地广泛征集意见建议，力争立法计划能够贴近实际，符合省情，具有可操作性。
　　汇总筛选过程细：截至2014年11月12日，省人大常委会共收到省人大各专委会、常委会各工作部门、省政府各委办厅局及省总工会、省老龄办、省妇联等29个单位、部门所报项目55件。收到报送的立法计划建议项目后，省人大常委会法制工作委员会会同相关专委会和常委会工作部门、省政府法制办对所报建议项目进行初步筛选，剔除可作为省政府规章的项目，将2014年省人大常委会会议已经进行一审的2件法规进行汇总，形成《甘肃省人大常委会2015年立法计划（草案）》论证稿，所列项目总数57件。
　　论证评估范围广：从2014年12月16日开始，省人大常委会利用一个多星期时间，由省人大常委会法工委、省人大各专委会、省政府法制办分别主持召开6场法规项目论证会，并邀请常委会立法顾问，相关市州以及省政府委办厅局及省总工会、省老龄办、省妇联等部门参加，对所报55件项目进行逐一论证，参会人员近200多人次。
　　协商沟通层面全：根据论证会各方充分发表的意见，省人大常委会就每一件法规的制定、预备和调研论证，从重要性、紧迫性、可行性以及成熟度等方面，在省人大常委会法工委、省人大专委会、省政府法制办、法规案提请单位以及立法顾问等层面上进行了深入的协商，力争每一件法规建议项目的取舍达到多方意见基本一致。经过论证，汇总出《甘肃省人大常委会2015年立法计划（草案）》讨论稿，并经与省政府法制办公室和省人大相关专门委员会多次沟通协调后又作了进一步调整。
　　逐项审核确定严：2014年12月26日，省人大常委会分管立法工作的副主任马青林召集会议，就立法计划草案讨论稿所列项目进行研究确定。根据会议各方面的讨论意见，省人大常委会法制工作委员会对讨论稿再次进行了微调。2014年12月30日，省人大常委会主任会议对草案进行讨论，根据主任会议的讨论意见，初步形成《甘肃省人大常委会2015年立法计划（草案征求意见稿）》。2015年1月初，草案征求意见稿在《甘肃日报》、《人民之声报》、甘肃人大客户端和甘肃人大网等相关媒体刊载，广泛征求社会公众及人大代表的意见建议。在此基础上，经过再次协商沟通和修改，形成了草案送审稿，经省人大常委会党组报请省委批准，2015年2月27日，《甘肃省人大常委会2015年度立法计划》正式印发。
立法计划内容全面，项目构成特点突出
　　在甘肃省人大常委会2015年立法计划中，所列法规项目最终确定为55件，其中：制定项目8件（草案二次审议稿1件）、修订项目4件，两项合计2015年拟出台项目12件。预备项目6件，调研项目30件。兰州市人大常委会拟报批的项目4件，全省民族自治地方人大常委会拟报批的项目3件。
　　进入计划的每一个法规项目都经过了严格筛选和论证，具有甘肃特色。所列计划项目都有充分的法律、政策依据，既对主要事项与相关方面进行了初步沟通协调，同时也考虑了区域、部门之间的项目平衡和省人大各专委会及工作机构之间工作任务量的平衡。
　　特点一：打造战略平台，主动适应经济新常态。围绕全省经济战略平台建设，进一步加强和改进经济立法工作。
【代表项目】《甘肃省开发区建设发展条例》、《甘肃省促进中药材生产发展条例》、《甘肃省国有资产监督管理条例》、《甘肃省建设工程质量监督管理规定》、《甘肃省交通建设工程质量和安全监督管理条例》
　　特点二：聚焦“三农”，切实加快城乡一体化建设。围绕全省联村联户为民富民行动、“1236”扶贫攻坚行动、“365”现代农业发展行动计划等重大部署，进一步促进农村与农业发展立法。
【代表项目】《甘肃省农村饮用水管理条例》、《甘肃省农村垃圾管理条例》、《甘肃省村镇规划建设管理条例》等
　　特点三：立足地域文化，彰显甘肃特色。围绕华夏文明传承创新区、丝绸之路经济带甘肃黄金段和文化大省建设等决策部署，着重加强非物质文化遗产和风景名胜区建设立法。
【代表项目】《敦煌历史文化名城保护条例》、《甘肃省甘南藏族自治州非物质文化遗产保护条例》等
　　特点四：珍惜生态资源，重现碧水蓝天。围绕省委治理生态、保护环境，加强国家生态屏障建设和保护的战略决策进行立法。
【代表项目】《甘肃省节约能源条例》、《甘肃省民勤连古城国家级自然保护区管理条例》、《祁连山国家级自然保护区管理条例》、《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例（修订）》、《甘肃省地质环境保护条例》等
　　特点五：民生无小事，改革要提速。围绕人民群众关心的热点、难点问题，进一步保障人民群众切身利益，不断加强民生立法。
【代表项目】《甘肃省社会救助条例》、《甘肃省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法（修订）》、《甘肃省学前教育条例》，《甘肃省鼠疫防治条例》、《甘肃省精神卫生条例》、《甘肃省性别平等促进条例》等
　　特点六：立法与时俱进，深入贯彻“四个全面”。坚持法制统一原则，依据国家新制定和修订的法律法规，及时对部分地方性法规进行立、改、废。
【代表项目】《甘肃省预算审批监督条例（修订）》、《甘肃省促进科技成果转化条例（修订）》、《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例（修订）》等

立法亮点采撷
甘肃省非物质文化遗产条例：
　　非物质文化遗产是人民群众在长期的生产、生活实践中创造出来的一种活态文化，是民族文化个性和精神的生动体现，是人类创造力的表征，是人类心灵世界的精神家园，蕴涵着不可估量的人文价值和资源价值。作为文化大省，甘肃省拥有花儿、环县道情皮影戏、兰州太平鼓、兰州水车等世界级、国家级非物质文化遗产。但是，受现代工业文明的强烈冲击，非遗面临着严重的生存危机，对抢救保护工作提出极大的挑战；非物质文化遗产保护理念、手段、范围与力度远远不能适应客观需要；非物质文化遗产保护机构不健全，机制不畅，经费严重缺乏；对非物质文化遗产滥用和过度开发利用现象十分突出；非物质文化遗产保护中分类指导不够，传承活力不足；非物质文化遗产资源流失严重。
　　针对非遗保护面临的这些复杂问题，近年来，甘肃在非遗保护中进行了许多有益的探索，积累了一定的保护经验。但从法律制度建设上看，我省仍然十分落后，许多有效的保护经验需要法律加以固定，许多问题和矛盾亟待通过法律加以明确和规范。目前，全国已有16个省市区制定出台了非遗保护条例。为了进一步加强我省非物质文化遗产保护工作，推动“华夏文明传承创新区”建设、“丝绸之路经济带甘肃黄金段”建设和文化大省建设，制定一部符合我省实际、与上位法衔接配套、内容全面、针对性强且便于操作的条例十分必要。
　　为此，省人大常委会将《甘肃省非物质文化遗产条例》作为自主立法项目，于2013年启动了非物质文化遗产立法工作。2015年，条例被列入省人大常委会立法制定项目。
甘肃省促进中药材生产发展条例：
　　甘肃是中医药学的重要发祥地，中医药文化底蕴深厚，医祖岐伯、名医封衡、针灸鼻祖皇甫谧均为甘肃人，黄帝内经、武威汉代医简和莫高窟医学文献更为中医药文化的传承发扬提供了宝贵资源。同时，甘肃是全国中药材主产区之一，中药材资源丰富，现有药材品种2650多种（包括野生），常年人工栽培品种350余种，大宗道地药材30多种，是国家重要的中药原料生产供应保障基地，人工种植面积位居全国前列。独特的地理位置和气候条件使得甘肃出产的药材品质优良，临床证明药效明显。目前有20多个县（区）中药材种植呈规模化、规范化发展，其中陇西、岷县、渭源、武都、宕昌等县中药材种植面积超过20万亩，当归、党参、黄（红）芪等优势品种种植面积分别达到40万亩以上。
　　虽然近年来我省中医药产业得到了较快发展，但发展中遇到的困难依然非常突出。由于全省财政自给能力弱，中药产业投入不足，中药材种植选育和药材资源保护开发滞后；中药材加工程度低，产品附加值低，产业链条短，省内中药材初级加工量和制药企业使用量不足药材总产量的30%，特别受中医药人才资源制约，现代中药制剂、配方颗粒、保健食品等中药材精深加工产品开发能力弱，中药材资源优势没有转换为经济优势。这些困难和问题，既是制约我省中医药产业发展的瓶颈，也是中医药产业发展的潜力所在。
　　为了给甘肃中医药产业发展提供法律上的支持和保障，2015年，《甘肃省促进中药材生产发展条例》被列入省人大常委会立法调研项目。
祁连山国家级自然保护区管理条例：
　　甘肃省肃南裕固族自治县是全国唯一的裕固族聚居区，地处河西走廊中部，祁连山北麓。境内冰川、雪山、森林、草原、湿地等几大生态系统相互交汇，使肃南县成为黑河、石羊河、疏勒河重要的水源产流区和源头集水区，也是河西地区和内蒙古西部的“生命线”和“绿色水塔”。但是，上世纪以来，随着全球气候变暖，区域气候变化及人类活动加剧，祁连山生态环境不断告急，冰川持续退缩、雪线不断上升、草场日益退化、流域来水量逐步减少、水土流失日益加重、荒漠化不断加剧，水源涵养和生态服务功能下降。环境发生变化后，2005年，肃南县牧民群众开始减少山羊养殖量，以控制对草的破坏；2010年，草场环境日益恶化，出现了羊没草吃,舔土充饥的情况。严峻的环境问题引起了更多人的重视，十二届全国人大一次会议期间，甘肃代表团提交了关于将甘肃省确定为国家生态安全屏障综合试验区的议案。2014年1月13日，国务院通过了甘肃省建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案，并由国家发改委正式印发。
　　为了从法律层面切实解决好自然保护区人的生存和发展问题，从根本上遏制祁连山生态恶化的趋势，2015年，《祁连山国家级自然保护区管理条例》被列入省人大常委会立法预备项目。
敦煌历史文化名城保护条例：
　　甘肃是华夏文明和中华民族的重要发祥地，境内绵延1600多公里的丝绸之路对中国历史文化作出了杰出的贡献。敦煌作为古丝绸之路的重要支撑点，交汇世界四大文化体系，历史悠久，文化灿烂。在甘肃华夏文明传承创新区建设的总体布局中，敦煌文化建设是关系全局、带动全省的首位工程、示范工程。1996年12月，敦煌市人民政府编制的《敦煌历史文化名城保护规划》经甘肃省人民政府批准实施。经过全省人民十多年来的争取和奋斗，现在，敦煌国际文化旅游名城已经提升为省级战略，在“一带一路”建设中具有十分重要的地位和作用。但是，随着敦煌文化旅游资源开发利用、经济社会快速发展以及区域生态环境的持续恶化，文化生态已面临严重危险，历史文化名城保护与城市、村镇现代化建设之间的矛盾日益突出，片面强调经济利益，破坏城市特色、历史建筑、历史遗存、自然风貌的现象时有发生，保护工作面临巨大的压力，亟须制定相关法律法规对历史文化遗产和自然生态资源进行保护。因此，2015年2月10日上午，甘肃省人大教科文卫委员会召开敦煌历史文化名城保护立法启动会。会议成立了敦煌历史文化名城保护立法领导小组和敦煌历史文化名城保护立法起草工作小组。对敦煌历史文化名城进行立法保护，是我省华夏文明传承创新区建设的一件大事，也是我省人大自主立法的再一次尝试。
　　为了促进该条例的早日出台实施，尽快让敦煌历史文化名城的保护工作有法可依，2015年，《敦煌历史文化名城保护条例》被列为省人大常委会立法制定项目。本报记者　齐昕