提高立法质量的有益探索——兰州市人大常委会立法工作亮点采撷
稿件来源：人民之声报 发布时间：2015-07-07 16:18:39
近年来，甘肃省兰州市人大常委会着眼大局、立足实际，高度重视立法工作质量，进行了许多有益的探索和实践。这些探索和实践，在全面推进依法治国的今天，对如何发挥地方人大及其常委会在立法中的主导作用，实行科学立法、民主立法，提高立法质量，增强立法的针对性和可操作性，具有一定的借鉴意义。
供热听证——让老百姓的心更热
兰州市人大常委会立法史上的首次立法听证会
供热是重要的民生事业，是公用事业的重要组成部分，也是社会稳定的重要保障。随着经济社会的发展和国家供热体制改革的深入，兰州市城市供热新型清洁能源的增加及管理的多元化，供热现状有了很大变化，供热管理工作出现了一些新情况、新问题。2003年2月1日起施行的《兰州市城市供热管理条例》已经不能继续全面规范供热市场管理、不能切实保障供用热双方的合法权益。为此，根据兰州市人大常委会五年立法规划，兰州市城乡建设局成立了专门的法规起草小组，在外出考察学习、反复听取各方意见的基础上，删除了原条例名称中的“城市”和“管理”4字，增加“用热”2字，形成了《兰州市供热用热条例（修订草案）》初稿。
考虑到供用热直接涉及人民群众的切身利益，是社会关注度较高的民生热点，为了广泛听取社会公众意见，增强立法透明度，2014年7月24日，兰州市人大常委会组织了该市人大立法史上的首次立法听证会。
兰州市人大常委会法工委相关工作人员介绍说，当日的听证会共安排听证代表18名，包括市民代表6名、市人大代表2名、市政协委员2名、专家代表2名、市消协推荐代表3名、市热力办推荐供热企业代表3名。同时，听证会还设置了旁听席，邀请各界旁听人员18名。各方代表围绕供热收费、室内温度、管网管理和维护、供热期及减免政策等五个方面进行了辩论。
听证会一开始，讨论的焦点就集中在相关费用的收取上。听证代表邸玉芳说，如果非计量用户按建筑面积计收采暖费，就意味着大量新式房的业主要为公摊面积支付更多的费用。她建议，条例（修订草案）中明确建筑面积为套内建筑面积，楼道、电梯、消防通道等公摊面积不应计算在内。听证代表、兰州消费者协会副秘书长梁凤华说，他曾经接待过一名投诉者，连续4年出现了4个收费标准，第一年按照房屋使用面积收取；第二年按照房屋产权证标注的建筑面积收取；第三年则要求增加楼道及公摊面积；第四年的采暖费又无故增加。他建议，如此收费应该杜绝。他认为，制定法律就是要规范收费行为，不仅要让供热站和收费方依法办事，也要让消费者维权时有法可依。
按规定，供暖期室温24小时不低于18℃。可是，有没有达到18℃，谁说了算？听证会上，大家进行了激烈的讨论。
“在实际操作中，市民投诉室温达不到18℃，但市民自己测量的温度又不被认可。要解决这一问题，就势必要引进第三方监督机构。”听证代表、律师张笑妤建议，应该在法律条款中专门对第三方测温进行规定，由街道、社区、供热方、用户和志愿者成立专门的测量温度服务队，对居民的室温进行测量。
“这是一次激烈的辩论，也是各方意见的有益交锋，闪现出了智慧的火花。”听证会后，兰州市人大常委会相关负责人如是总结。
2014年11月28日，修订后的《兰州市供热用热条例》经甘肃省第十二届人大常委会第十二次会议批准。新的条例充分采纳了听证会上收集到的意见建议，规定逐步建立供热价格与供热能源价格联动机制，并要求，因供热单位责任连续停止供热超过24小时的，供热单位向用户退还当日采暖费。同时，条例还进一步加大了供热计量监管力度。
“没想到我们这些普通老百姓的意见真的会被采纳，这也让我们以后发言更有底气、更有信心了。”看到修订后的条例，一位参加听证会的代表高兴地说。
“二次立法”——再造水蓝山绿“俏”兰州
兰州市人大常委会首次对地方性法规进行立法后评估
20世纪以来，兰州人民怀着改善生态环境、建设美好家园的迫切愿望，背冰挑水，上山植树，为此付出了艰辛的努力。1992年底，兰州南北两山绿化面积达到10万亩。但是，随着绿化面积的扩大，经费投入不足、管护工作滞后等问题，严重影响了绿化工作的进一步推进和绿化成果的巩固。
面对南北两山绿化出现的新情况，兰州市人大常委会经过认真调研、广泛征求意见和深入讨论，在1993年2月26日召开的兰州市十一届人大常委会第七次会议上，审议通过了《兰州市南北两山绿化建设管理办法》。同年5月22日，甘肃省八届人大常委会第三次会议批准了该办法。2000年9月29日，兰州市十二届人大常委会第二十四次会议对该办法进行了修订，同年12月2日，甘肃省九届人大常委会第十九次会议批准了该修订草案。
为了深入了解该办法的贯彻实施效果，2012年，兰州市人大常委会启动了《兰州市南北两山绿化建设管理办法》立法后评估工作。这是兰州市人大常委会首次对地方性法规进行立法后评估。
评估工作从2012年5月上旬开始至8月上旬结束。评估过程坚持立法机关主导、法规执行单位配合、专业评估人员规范操作相结合，由兰州市人大常委会法工委牵头，兰州市南北两山环境绿化工程指挥部配合，吸收市政府有关部门参与，充分发挥评估委员会专家的作用。评估中，坚持运用专业、规范的方法开展问卷调查、实地调研、数据分析等具体工作，为评估报告的形成，提供科学、客观的依据。坚持定性分析和定量分析相结合，通过文献研究、实地调研、问卷调查等方式，收集大量信息资料，进行数据分析，以此为基础作出科学的评估结论。坚持注重公众参与，通过媒体发布消息，引导绿化承包单位、个人、相关部门以及社会公众广泛参与评估工作，进行广泛的问卷调查，分别针对不同对象设计不同内容的问卷，通过各种途径广泛收集第一手资料，为评估工作提供详实的基础数据。坚持了解情况和提出针对性的评估建议相结合，严格按照评估方案确定的工作任务，分阶段、分步骤扎实开展评估工作，在认真研究评估结论和充分征求各方意见的基础上，针对评估发现的问题提出相关建议。
“法规的生命力在于社会实践。”兰州市人大常委会法工委有关负责人表示，通过对法规实施情况的调查研究和评估，分析了法规中各项制度设计的合法性、可操作性和针对性，了解了法规实施后取得的成效，发现了法规实施中存在的问题，对总结立法工作经验，研究立法工作存在的问题及改进措施，以便有针对性地改进立法工作，提供了良好素材。
对《兰州市南北两山绿化建设管理办法》实施十余年后进行立法后评估，在兰州市引起了不小的社会反响。
立法“体检”——制度先行
兰州市人大常委会出台立法后评估办法
如何将立法后评估以法规的形式加以确定和规范，成为兰州市人大常委会近年来的一项重点工作。
经过多方努力，数易其稿，2015年4月28日，兰州市十五届人大常委会第二十四次会议表决通过了《兰州市人民代表大会常务委员会立法后评估办法》。
办法出台前，为了广泛征求意见，兰州市人大常委会在其人大网站全文刊登办法（草案），公开征求社会公众的意见，并通过人大短信平台，征询了省、市人大代表和市人大常委会机关干部的意见。
按照办法，法规实施满3年后，存在直接关系人民群众切身利益或者对经济社会发展有较大影响的，相关单位、市人大代表、社会公众对法规的内容和实施情况提出较多意见的，执法检查发现问题较多的，与法规所调整事项相关的经济社会情况发生较大变化的，国家、省出台的相关法律、法规或者重要政策可能对法规的主要内容产生影响的等情形之一的，可以作为立法后评估项目。立法后评估可以对整部法规的立法目的、制度设计、实施绩效、立法技术等情况进行全面评估，也可以对一部法规中的部分内容、个别条文和制度设计进行评估。
办法明确，立法后评估应当通过新闻媒体、门户网站公开征求意见，走访行政执法单位、司法机关、行政相对人或者书面征求其意见，召开座谈会、专家论证会等方式进行。兰州市人大常委会可以采取委托、招标等方式选择高等院校、科研机构、行业协会(商会)、社会中介机构等第三方评估机构，对法规部分事项或者全部事项进行评估。第三方评估机构应当与兰州市人大常委会签订协议，成立评估工作小组、制订工作方案、提交评估报告等，并不得将评估事务转交委托，不得对外擅自公布评估信息。
办法规定，兰州市人民代表大会常务委员会鼓励、支持、引导公众参与立法后评估。立法后评估的调查对象和立法后评估的座谈会、论证会应当安排和邀请一定比例的社会公众参加。有关工作委员会对在立法后评估中征求到的意见、建议应当如实登记、认真研究，并将有关情况予以反馈。反馈可以向意见建议提出者直接反馈，也可以在立法后评估报告中予以反馈。评估工作的相关信息，应当在媒体公布，公民、法人或者其他组织可以通过书面、口头等形式提出意见和建议。评估报告除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容外，应当予以公开。
“立法后评估是检验立法效果、提高立法质量的一项重要工作。通过《兰州市南北两山建设管理办法》的立法后评估试点，我们探索制定了符合兰州实际的立法后评估相关制度，相信《兰州市人民代表大会常务委员会立法后评估办法》的贯彻施行，一定能使这项工作更加常态化、制度化、规范化。”兰州市人大常委会法工委负责人说。齐昕
供热听证——让老百姓的心更热
兰州市人大常委会立法史上的首次立法听证会
供热是重要的民生事业，是公用事业的重要组成部分，也是社会稳定的重要保障。随着经济社会的发展和国家供热体制改革的深入，兰州市城市供热新型清洁能源的增加及管理的多元化，供热现状有了很大变化，供热管理工作出现了一些新情况、新问题。2003年2月1日起施行的《兰州市城市供热管理条例》已经不能继续全面规范供热市场管理、不能切实保障供用热双方的合法权益。为此，根据兰州市人大常委会五年立法规划，兰州市城乡建设局成立了专门的法规起草小组，在外出考察学习、反复听取各方意见的基础上，删除了原条例名称中的“城市”和“管理”4字，增加“用热”2字，形成了《兰州市供热用热条例（修订草案）》初稿。
考虑到供用热直接涉及人民群众的切身利益，是社会关注度较高的民生热点，为了广泛听取社会公众意见，增强立法透明度，2014年7月24日，兰州市人大常委会组织了该市人大立法史上的首次立法听证会。
兰州市人大常委会法工委相关工作人员介绍说，当日的听证会共安排听证代表18名，包括市民代表6名、市人大代表2名、市政协委员2名、专家代表2名、市消协推荐代表3名、市热力办推荐供热企业代表3名。同时，听证会还设置了旁听席，邀请各界旁听人员18名。各方代表围绕供热收费、室内温度、管网管理和维护、供热期及减免政策等五个方面进行了辩论。
听证会一开始，讨论的焦点就集中在相关费用的收取上。听证代表邸玉芳说，如果非计量用户按建筑面积计收采暖费，就意味着大量新式房的业主要为公摊面积支付更多的费用。她建议，条例（修订草案）中明确建筑面积为套内建筑面积，楼道、电梯、消防通道等公摊面积不应计算在内。听证代表、兰州消费者协会副秘书长梁凤华说，他曾经接待过一名投诉者，连续4年出现了4个收费标准，第一年按照房屋使用面积收取；第二年按照房屋产权证标注的建筑面积收取；第三年则要求增加楼道及公摊面积；第四年的采暖费又无故增加。他建议，如此收费应该杜绝。他认为，制定法律就是要规范收费行为，不仅要让供热站和收费方依法办事，也要让消费者维权时有法可依。
按规定，供暖期室温24小时不低于18℃。可是，有没有达到18℃，谁说了算？听证会上，大家进行了激烈的讨论。
“在实际操作中，市民投诉室温达不到18℃，但市民自己测量的温度又不被认可。要解决这一问题，就势必要引进第三方监督机构。”听证代表、律师张笑妤建议，应该在法律条款中专门对第三方测温进行规定，由街道、社区、供热方、用户和志愿者成立专门的测量温度服务队，对居民的室温进行测量。
“这是一次激烈的辩论，也是各方意见的有益交锋，闪现出了智慧的火花。”听证会后，兰州市人大常委会相关负责人如是总结。
2014年11月28日，修订后的《兰州市供热用热条例》经甘肃省第十二届人大常委会第十二次会议批准。新的条例充分采纳了听证会上收集到的意见建议，规定逐步建立供热价格与供热能源价格联动机制，并要求，因供热单位责任连续停止供热超过24小时的，供热单位向用户退还当日采暖费。同时，条例还进一步加大了供热计量监管力度。
“没想到我们这些普通老百姓的意见真的会被采纳，这也让我们以后发言更有底气、更有信心了。”看到修订后的条例，一位参加听证会的代表高兴地说。
“二次立法”——再造水蓝山绿“俏”兰州
兰州市人大常委会首次对地方性法规进行立法后评估
20世纪以来，兰州人民怀着改善生态环境、建设美好家园的迫切愿望，背冰挑水，上山植树，为此付出了艰辛的努力。1992年底，兰州南北两山绿化面积达到10万亩。但是，随着绿化面积的扩大，经费投入不足、管护工作滞后等问题，严重影响了绿化工作的进一步推进和绿化成果的巩固。
面对南北两山绿化出现的新情况，兰州市人大常委会经过认真调研、广泛征求意见和深入讨论，在1993年2月26日召开的兰州市十一届人大常委会第七次会议上，审议通过了《兰州市南北两山绿化建设管理办法》。同年5月22日，甘肃省八届人大常委会第三次会议批准了该办法。2000年9月29日，兰州市十二届人大常委会第二十四次会议对该办法进行了修订，同年12月2日，甘肃省九届人大常委会第十九次会议批准了该修订草案。
为了深入了解该办法的贯彻实施效果，2012年，兰州市人大常委会启动了《兰州市南北两山绿化建设管理办法》立法后评估工作。这是兰州市人大常委会首次对地方性法规进行立法后评估。
评估工作从2012年5月上旬开始至8月上旬结束。评估过程坚持立法机关主导、法规执行单位配合、专业评估人员规范操作相结合，由兰州市人大常委会法工委牵头，兰州市南北两山环境绿化工程指挥部配合，吸收市政府有关部门参与，充分发挥评估委员会专家的作用。评估中，坚持运用专业、规范的方法开展问卷调查、实地调研、数据分析等具体工作，为评估报告的形成，提供科学、客观的依据。坚持定性分析和定量分析相结合，通过文献研究、实地调研、问卷调查等方式，收集大量信息资料，进行数据分析，以此为基础作出科学的评估结论。坚持注重公众参与，通过媒体发布消息，引导绿化承包单位、个人、相关部门以及社会公众广泛参与评估工作，进行广泛的问卷调查，分别针对不同对象设计不同内容的问卷，通过各种途径广泛收集第一手资料，为评估工作提供详实的基础数据。坚持了解情况和提出针对性的评估建议相结合，严格按照评估方案确定的工作任务，分阶段、分步骤扎实开展评估工作，在认真研究评估结论和充分征求各方意见的基础上，针对评估发现的问题提出相关建议。
“法规的生命力在于社会实践。”兰州市人大常委会法工委有关负责人表示，通过对法规实施情况的调查研究和评估，分析了法规中各项制度设计的合法性、可操作性和针对性，了解了法规实施后取得的成效，发现了法规实施中存在的问题，对总结立法工作经验，研究立法工作存在的问题及改进措施，以便有针对性地改进立法工作，提供了良好素材。
对《兰州市南北两山绿化建设管理办法》实施十余年后进行立法后评估，在兰州市引起了不小的社会反响。
立法“体检”——制度先行
兰州市人大常委会出台立法后评估办法
如何将立法后评估以法规的形式加以确定和规范，成为兰州市人大常委会近年来的一项重点工作。
经过多方努力，数易其稿，2015年4月28日，兰州市十五届人大常委会第二十四次会议表决通过了《兰州市人民代表大会常务委员会立法后评估办法》。
办法出台前，为了广泛征求意见，兰州市人大常委会在其人大网站全文刊登办法（草案），公开征求社会公众的意见，并通过人大短信平台，征询了省、市人大代表和市人大常委会机关干部的意见。
按照办法，法规实施满3年后，存在直接关系人民群众切身利益或者对经济社会发展有较大影响的，相关单位、市人大代表、社会公众对法规的内容和实施情况提出较多意见的，执法检查发现问题较多的，与法规所调整事项相关的经济社会情况发生较大变化的，国家、省出台的相关法律、法规或者重要政策可能对法规的主要内容产生影响的等情形之一的，可以作为立法后评估项目。立法后评估可以对整部法规的立法目的、制度设计、实施绩效、立法技术等情况进行全面评估，也可以对一部法规中的部分内容、个别条文和制度设计进行评估。
办法明确，立法后评估应当通过新闻媒体、门户网站公开征求意见，走访行政执法单位、司法机关、行政相对人或者书面征求其意见，召开座谈会、专家论证会等方式进行。兰州市人大常委会可以采取委托、招标等方式选择高等院校、科研机构、行业协会(商会)、社会中介机构等第三方评估机构，对法规部分事项或者全部事项进行评估。第三方评估机构应当与兰州市人大常委会签订协议，成立评估工作小组、制订工作方案、提交评估报告等，并不得将评估事务转交委托，不得对外擅自公布评估信息。
办法规定，兰州市人民代表大会常务委员会鼓励、支持、引导公众参与立法后评估。立法后评估的调查对象和立法后评估的座谈会、论证会应当安排和邀请一定比例的社会公众参加。有关工作委员会对在立法后评估中征求到的意见、建议应当如实登记、认真研究，并将有关情况予以反馈。反馈可以向意见建议提出者直接反馈，也可以在立法后评估报告中予以反馈。评估工作的相关信息，应当在媒体公布，公民、法人或者其他组织可以通过书面、口头等形式提出意见和建议。评估报告除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容外，应当予以公开。
“立法后评估是检验立法效果、提高立法质量的一项重要工作。通过《兰州市南北两山建设管理办法》的立法后评估试点，我们探索制定了符合兰州实际的立法后评估相关制度，相信《兰州市人民代表大会常务委员会立法后评估办法》的贯彻施行，一定能使这项工作更加常态化、制度化、规范化。”兰州市人大常委会法工委负责人说。齐昕