将公众参与引入立法全程——甘肃省人大常委会立法联系点工作纪实

　　通过什么样的方法和形式，才能广泛征求和听取社会各方面对有关法律法规草案的意见，尤其是倾听来自基层群众的意见和呼声？
　　通过什么样的方法和形式，才能使各方利害关系人充分陈述自己的观点和理由，表达自己的意愿和要求，发表对立法的意见和建议，切实做到集思广益，使制定的法规充分体现广大人民群众的共同意愿，增强法规贯彻实施的群众基础？
　　通过什么样的方法和形式，才能让立法的过程成为人民群众广泛参与的过程，成为各方利益主体充分沟通和协商的过程，成为民意的自由表达与集中汇集的过程？
　　这些是各级立法机关一直在思考、探询的问题。
　　在甘肃，历时13年，省人大常委会经过了探索、试点、规范、巩固和发展的历程，在全国首开建立立法联系点工作先河，为地方立法的民主化、科学化另辟蹊径，走出了一条符合甘肃实际的新路子。

首开地方立法联系点工作先河

　　2002年初夏，省人大常委会法制工作委员会调研组就国家治安管理处罚条例修订草案赴部分市（州）、县征求修改意见和建议，在返程途经临洮县停留时，说起此行目的，县人大常委会有关领导及其办公室的同志就治安管理工作结合基层实际，你一言我一语地议论起来，提出了不少他们的看法和意见，其中不乏许多真知灼见。调研组把他们的有关建议反馈到全国人大以后，得到了国家立法机关的肯定。其建议被2005年修订出台的治安管理处罚法吸收采纳了好几处。
　　在此之前，甘肃省人大常委会已逐步摸索建立了面向公众征集立法规划计划建议项目、向社会公布法规案草案征求修改意见建议、设立立法研究会、建立立法顾问制度等。立法工作者切身感受到，这一系列制度虽能够解决一些问题，但仍不够全面，缺乏深度，还有什么好办法呢？
　　这件“无心插柳”的事情，让省人大法工委的同志豁然开朗：没有立法权的地方人大机关具有参与地方立法的潜能！如果通过他们搭建一个平台，把国家和地方的立法活动与各个层面的老百姓联系起来，使法律法规的制定过程能够与人民群众面对面，不就是民主立法的很好实践吗？
　　出台工作制度，5个县级人大常委会成为首批地方立法联系点
　　随后，省人大常委会有意利用书面征求意见、组织立法调研座谈会、邀请参加省人大常委会组织的立法论证会等多种形式，考察了临洮县人大常委会组织人民群众参与立法工作的实际情况和能力。结果他们工作做得井井有条，提出的法律、法规修改意见建议很有特色，反映的情况很有代表性。据此，法工委向主任会议建议，试行常委会的立法联系点工作。
　　2004年2月23日，省十届人大常委会主任会议讨论通过了《甘肃省人大常委会地方立法联系点工作制度》，决定在省会兰州周边选择几个农业县（区）作为立法联系的试点。这样，武威市凉州区、兰州市永登县、临夏州永靖县、定西市临洮县、平凉市静宁县等5个县级人大常委会作为首批地方立法联系点，走上了参与国家和地方立法的政治舞台，在全国首开了建立立法联系点工作的先河。　　　　
　　明确工作职责，建立双向互动的工作机制
　　省人大常委会明确了地方立法联系点的主要工作职责，即对省人大常委会编制的全省立法规划（草案）和年度立法计划（草案）在本辖区内广泛征求意见，提出修改意见和建议；对地方性法规的执行情况进行跟踪调查，研究提出贯彻实施意见，反映实施中遇到的新问题；对地方性法规提出修改和完善意见；对全国人大委托征求意见的法律草案进行讨论，提出修改意见建议；积极参与省人大常委会机关组织的立法课题研究。
　　为确保立法联系点有效开展工作，省人大常委会决定，要定期向立法联系点通报省人大常委会立法工作情况，用书面或口头形式，每年通报一次年度立法计划编制情况和全省立法计划完成情况，及时通报对重要的地方性法规的调研、论证、起草、修改、审议情况，以便立法联系点掌握相关立法信息；在将法律草案征求意见的情况上报全国人大常委会的同时，抄送立法联系点，使立法联系点够能及时了解掌握国家法律制定的动态信息，尤其要将来自立法联系点上修改法律、法规的意见、建议的采纳情况及时进行反馈；将列入年度立法计划项目的法规起草稿、政府草案稿、人大修改稿和审议稿及时下发立法联系点征求意见，对立法联系点反馈的意见和建议进行认真研究。根据情况，专题赴联系点进行调研、座谈，广泛征求意见，引导联系点参与地方立法工作；将有关立法的相关资料定期寄送立法联系点，建立地方立法资料库，并在适当时机，在联系点和省人大常委会机关之间建成电脑联网，及时传送立法信息，并每年为立法联系点开展工作提供一定的经费补助；要不定期、有针对性地在立法联系点上举办法制讲座、业务培训和法律宣传，并根据需要，在召开有关会议和考察调研时，邀请立法联系点的同志参加，在省人大常委会会议审议有关法规时，邀请立法联系点的同志列席。
　　省人大常委会进而要求，地方立法联系点所在市州、县市区人大常委会应有一名副主任负责联系点的工作，在没有设立相关机构的地方，应确定一名联络员，具体负责联系点的日常工作，并与省人大常委会机关保持经常联系；要建立长效立法联系机制，与相关单位建成固定的立法联系网络，注重吸收一批有一定法律基础知识、有实践工作经验、热心地方立法工作的同志，共同参与地方立法联系点的工作；要注意总结地方立法联系工作的经验，及时向省人大常委会相关机关通报情况；立法联系点的工作要体现时代性、把握规律性、富有创造性、掌握时效性，积极引导人民群众有秩序、有准备地参与我省地方立法的实践。
　　联系点调整扩充到10个，形成立体的全省立法联系网络
　　随着省人大常委会立法联系点工作机制的摸索建立，经验的总结推广，保障措施的不断跟进，省十届人大常委会又将张掖、白银、平凉3市的人大常委会扩充为立法联系点。省十一届、十二届人大常委会实行了对立法联系的动态管理，根据全省立法工作实际情况，更加合理布点，将立法联系点调整扩充到10个。
　　目前，东到长江水系的农业山区武都区，西至地处荒漠戈壁地区的国家老石油工业基地玉门市，南到富有民族地区特色的夏河县、积石山保安族东乡族撒拉族自治县，北至紧靠腾格里大沙漠的凉州区，还有立法联系点的发源地临洮县和地处兰州市中心地带的城关区，形成了一个立体的全省立法联系网络，搭建起了沟通各个地区、各个民族、各行各业人民群众立法信息的平台。

地方立法联系点的有益实践

　　作为甘肃的首创，地方立法联系点工作开展13年来，各立法联系点按照省人大常委会的要求，紧密结合基层人大实际，不断健全完善工作机制，及时优化工作思路，积极改进工作方式，为民主法制建设做了卓有成效的努力。据不完全统计，截至目前，全省10个立法联系点约有3000多人参与了立法活动，对全国人大常委会法工委下发征求意见的法律草案和省人大常委会征求意见的地方性法规草案60余部提出近600多条修改意见，对省十届、十一届、十二届人大常委会的立法规划草案和各年度立法计划草案提出80多条立法建议。其中许多意见、建议具有建设性，得到了立法机关的采信。通过不懈努力，甘肃地方立法联系点制度得到了巩固和加强，民主、科学立法的路径越走越宽。
　　从立法开始就吸引公众参与进来，在纵向上保证“深入基层”
　　作为首批进行试点工作的定西市临洮县，为切实搞好立法联系点工作，县人大常委会成立了工作领导小组，先后充实了一批具有基层实践工作经验，热心法制宣传，理论、政策水平比较高的法制联络员队伍，其中涉及部分市、县人大代表、政府法制办和法、检两院及有关部门负责人。对上级人大常委会每部需要征求意见的法律法规（草案），县人大常委会在进行认真学习、深刻领会的基础上，将草案分送到相关部门、单位、乡镇、村社（社区），从立法开始就吸引公众参与进来，在纵向上保证“深入基层”。为保证参与对象的广泛性，县人大常委会征求意见时充分考虑利益各方、弱势群体和有关专业人士的意见建议。为更好地征求到比较全面且带有地方特色内容的意见建议，常委会结合地方实际，特别注重利用多种形式征收各类意见建议，如通过组织书面征询意见，以邮件形式把征求意见草案直接发给被征询对象，限时要求以书面形式反馈；召开座谈会，组织相关人员面对面就法规内容或问题进行探讨，从而提出有针对性的意见建议；组织立法联络员培训会议，让立法联络员知道全省每年的立法规划意向，以及制定每部法律法规草案的理论依据和立法目的，以便更好地提出地方性法规草案的修改意见、建议，准确表达人民群众的心声。自2002年以来，临洮县先后组织各界民众对全国及省人大常委会下发的30多部法律法规（草案）提出不少有价值的意见建议。
　　为了建立固定的立法联系网络和相对稳定的联络员队伍，平凉市从市县区人大常委会、“一府两院”及市属有关部门、民主党派、群众团体和人大代表、政协委员中聘请25名具有一定法律基础知识、工作经验丰富，热心地方立法工作的同志作为联络员，共同参与做好立法联系点工作。同时，结合平凉实际，讨论制定了《甘肃省地方立法平凉联系点工作制度》，明确了联系点和联络员的职责和主要工作任务，并对联络员的学习培训和工作程序提出了具体要求，为搞好地方立法联系点工作打下了坚实基础。近年来，配合省人大常委会对预防职务犯罪和职工劳动权益保障等83项法规草案，组织征求意见并及时进行了反馈。
　　在工作中，平凉市始终按照“学习理论提高认识，深入实际调查研究，联系群众反映民意，反馈信息服务立法”的总体要求，认真开展调查研究，广泛收集意见，鼓励各方面人士大胆发表意见、提出建议。在整理意见建议时，尽量保持原汁原味，给立法者提供更多的信息。如在《甘肃省旅游条例》立法调研过程中，配合省人大调研组赴崆峒山、云崖寺等地察看，走访征求旅游管理部门、从业人员、普通游客的意见建议，召集市县有关部门座谈，收集了许多建设性的修改建议。
　　省人大常委会征集甘肃省人大常委会2008年至2012年立法规划建议项目时，平凉市立法联系点研究制定了具体的征集方案，赴市政府法制办、林业、农牧、旅游、煤炭资源管理和妇联等单位进行调研，共征集到包括煤炭工业发展、商品质量管理、地方特色产业保护、动植物防疫、自然保护区管理、农民权益保护、妇女儿童权益保障、公安交通“五小车辆”管理等方面立法建议项目12件。
　　注重突出“五个结合”，健全完善长效机制
　　为不断健全完善地方立法联系长效机制，结合人大工作实际，全省各立法联系点注重突出“五个结合”，以此彰显工作实效。
　　把立法联系点工作与普法工作相结合，在深化认识上求实效。兰州市城关区坚持每两月一次的法制专题讲座，组织区立法联系点工作领导小组成员、地方立法工作联络员、区“一府两院”组成人员和人大机关全体干部认真学习了《宪法》、《组织法》、《监督法》、《民事诉讼法》、《国家赔偿法》、《劳动合同法》等法律法规，确保学法不走过场，取得实效。临洮县积极组织法制等部门，利用各种场合，采取多种形式向广大民众宣传法律、法规，并先后组织省、市、县各级人大代表及立法联络员和相关部门负责人对全县普法工作进行了详细调研，提出了很有针对性的意见和建议，为做好地方立法联系点工作奠定了良好的基础。
　　把立法联系点工作与执法检查有机结合，在协调推进上求实效。临洮县一方面改变执法检查的方式，变过去单纯查找执法部门的问题为既要查执法部门执法不到位的问题，更要查法律法规执行中需要补充完善问题的双轨检查机制，为今后进一步修订完善相关法律法规积累必要的素材；另一方面扩大参与执法检查人员的范围，变过去单纯由人大常委会组成人员、人大代表参与检查为吸收部分法制联络员、有直接利害关系的部门、公民参与检查的联合检查机制，让他们在检查中学习，在检查中思考，为立法联系工作打好基础。
　　把立法联系点工作与视察调研有机结合，在提供依据上求实效。平凉市人大常委会在开展工作视察和专题调查活动之前，组织有关人员认真学习相关法律法规，在工作中有的放矢，增强工作实效。在视察调研过程中，特别注重搜集因部门利益、地方利益而导致的多头执法、重复执法等突出矛盾和问题。同时，注意掌握哪些方面还缺乏法律规范，需要用新的法律、法规去规范等，经认真归纳整理，及时反馈到省人大常委会，作为立法时的参考依据。
　　临洮县紧紧围绕省人大常委会法工委下发的有关法规征求意见草案稿，结合常委会的工作视察和调研，采取走出去调研与请进来座谈相结合的办法，充分征求相关部门、法制工作联络员的意见。
　　把立法联系点工作与代表工作有机结合，在扩大民主上求实效。兰州市城关区在立法联系点工作中，针对新代表及时组织培训班，学习《宪法》、《监督法》、《代表法》等知识，提高人大代表执行职务的能力和水平。积极探索、拓宽代表活动渠道，扩大代表参与常委会组织的执法检查、调研、视察等活动，并组织代表参加政情通报会、座谈会、旁听法院案件审理等活动，调动代表履行职务的积极性。平凉市充分发挥人大代表作用，不断扩大人大代表对地方立法工作的参与度，广泛征求人大代表对法律法规执行中的意见和建议。
　　把立法联系点工作与信访监督有机结合，在化解矛盾上求实效。临洮县立法联系点注重加强与人大信访机构的联系，通过立法联系工作人员与信访工作人员经常性的交流反馈，及时了解掌握有关法律法规的执行情况和对法律法规修订完善的意见和建议，有效化解一些执法中突出的矛盾和问题。

让民主立法之路在这里延伸

　　地方立法联系点制度的设立在立法工作中确实发挥了积极作用，但它毕竟是一项新事物，目前还处于探索阶段，受时间、环境、人员等多方面因素的影响和制约，在制度建设、工作创新等方面，仍有待于进一步改进和完善。
　　省人大常委会法制工作委员会有关负责人告诉记者，为将这一制度进一步推向深入，使之更加健全完善，应以细化、完善立法联系点制度，建立联系点制度的长效机制为重点，作进一步探索。今年，省人大常委会把修订完善立法联系点制度，作为民主法制领域专项改革任务，已经开始调研，计划明年修订出台。
　　人员和活动经费的保障一定要跟上
　　如何保障地方立法联系点工作的长效运转？对此，不少基层人大工作者提出了许多建设性建议。
　　“目前，各个立法联系点都成立机构不太现实。但是，人员和活动经费的保障一定要跟上。”有人建议，全国人大常委会应出台相关制度，将人员和经费问题予以明确，工作经费列入同级财政预算。省人大常委会机关要有专门的人员常年坚持做这项工作。不管常委会的组成人员如何变化，不管各联系点及其人员怎样调整，只要立法联系点制度存在，就应该有立法联系点工作的岗位和专门的工作人员、研究人员存在。各个联系点的人大常委会换届以后，也应该及时调整补充立法联系点工作领导小组及其工作人员，沟通和保持联系，以保证这项工作一直都能落到实处。
　　人大立法部门应建立健全立法联络员培训新机制
　　一些同志认为，要提高立法联系点的工作水平和质量，必须在提高立法联系点工作人员能力水平上下功夫。从当前各个联系点的实际情况来看，90%的立法联系点工作人员均非法律专业出身，参与地方立法的经验也较少。为此建议，人大立法部门应建立健全立法联络员培训新机制，加大培训力度。在每年的立法项目确定后，应组织联系点的分管负责人、立法联络员等相关人员进行业务培训，使他们明确地方立法应遵循的基本原则、权限和程序等规定，了解、掌握法规起草的技术规范常识；省人大常委会机关召开与立法工作相关的专业会议、研究会议、法制讲座的时候，应坚持吸收联系点立法联络员参加；要定期举办有针对性且比较系统的立法理论培训班，轮训各个立法联系点的工作人员，使他们加深对法律法规的理解，扩大知识面，开阔视野，提高综合素质，确保联系点工作高质量正常运转。
　　人大立法部门应探索建立立法信息公开制度
　　目前，立法机构与立法联系点之间信息不对称，即联系点对地方立法的基本信息知之不多，对参与立法的途径和方法不甚了解。由于立法信息的不够透明，使行政执法部门的立法话语权与立法联系点、普通民众的立法失语状态更是不对称。信息公开程度低，联系点就无法了解立法的背景情况，很难对法规草案进行评价，提出自己的意见、建议。信息公开程度低，他们即使对法规草案提出了自己的意见、建议，但这些意见、建议也可能是建立在局部的、甚至是错误的信息之上，其结果也可能会误导立法工作。为此，有人提出，人大立法部门应从实际出发，深入调查研究，探索建立立法信息公开制度，以扩大立法联系点有序参与地方立法活动为基础，通过定期工作会议、培训、立法调研考察、列席各种立法相关会议等面对面交流的机会，通过电话、邮寄、传真等传统的通讯方式，通过建立快捷、高效、方便的计算机信息交流网络机制，将立法项目、法规草案文本、立法说明、相关背景资料等立法信息向联系点公开、公示，尽可能清晰地展示地方立法的全过程，以便他们了解、掌握全面情况，提出准确可行的高质量的立法意见和建议。
　　扩大立法联系点布点范围，不断提升参与立法质量
　　省人大常委会法制工作委员会有关负责人认为，各立法联系点参与立法工作，绝对不是额外负担，恰恰是一块应该精耕细作的人大职责范围内的“责任田”，它的丰富内容就蕴藏在基层人大学习宣传法律法规和党的政策、深入细致地视察调研、严肃认真地执法检查、规范周到地信访监督等项具体日常工作之中，许多高质量的立法意见和建议都来自于这些具体的日常实际工作之中。该负责人提出，应不断完善立法联系点工作与人大其他本职工作相结合、相促进的工作方式和机制，不断提升参与立法的质量。
　　如何科学选点，推动立法联系点深入发展？有同志提出，要根据需要，立法联系点不应只拘泥于全省人大系统内布点，立法机关还可以将具有一定行业或区域代表性的、社会公信力较强的院校、科研机构、企业、社区、乡村、机关以及对地方立法工作颇有见解的公民个人等确定为联系点或联系人，纳入立法联系点制度管理，加强经常性联系、沟通和信息互动交流，丰富立法联系点工作，不断增强民主立法的广度和深度。高勇