立法权扩围，你准备好了吗？——甘肃省人大常委会调研设区市地方立法权工作纪实

　2015年3月15日，十二届全国人民代表大会第三次会议表决通过了修改《中华人民共和国立法法》的决定。作为我国规范立法活动的重要法律，这部被称为“管法的法”实施15年来进行首次大修，被媒体称为“迈向良法之治的里程碑”。
　　《立法法》首次大修，主要是为了贯彻落实党的十八届三中、四中全会关于立法改革的一系列重大举措，切实提高立法质量，实现科学立法，民主立法。其中，最引人瞩目的是，过去49个较大的市才享有的地方立法权扩围到了280多个设区的市。在甘肃，有11个市入围。从今年4月中旬开始，甘肃省人大常委会组成专题调研组先后深入天水、平凉、庆阳、武威、金昌、张掖、嘉峪关7市，就如何行使好立法权相关情况展开专题调研。同时，委托酒泉、白银、定西、陇南4市人大常委会自行开展调研。

立法权扩围，你准备好了吗？

——甘肃省人大常委会调研设区市地方立法权工作纪实
 

　　2015年3月15日，在万众瞩目之中，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。作为一部规范立法活动的重要法律，《立法法》这部“管法的法”在实施15年之后，被赋予新的使命。它的修改，进一步完善了立法体制，明确了立法权限，健全了保障科学立法、民主立法的机制和程序，对于新形势下加强和改进立法工作，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，更好地发挥立法的引领和推动作用，建设社会主义法治国家，具有重大意义。
　　此次立法法修正案的一大亮点是，将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩围到了全部280多个设区的市，这对于期待通过地方立法来破解经济社会转型发展中遇到法制障碍的设区市来说，是个大喜讯，它们终于如愿获得地方立法权。
　　为贯彻落实好新修改的《中华人民共和国立法法》，根据甘肃省人大常委会2015年专题调研安排意见，4月中下旬，省人大常委会组成专题调研组先后深入天水、平凉、庆阳、武威、金昌、张掖、嘉峪关7市，就新修后的立法法关于赋予设区的市地方立法权相关情况开展了专题调研。对未进行实地调研的酒泉、白银、定西、陇南4市，委托各市人大常委会自行组织调研，并上报了调研报告。

各市积极谋划，应对立法权扩围
　　依法行使地方立法权，这对全省11个设区的市来说是个难得的机遇。调研组在实地调研中了解到，各地党委高度重视，通过“一把手”亲自主持召开会议和出台相关文件的方式，将依法行使地方立法权作为贯彻“四个全面”战略布局、全面实施依法治市的一项重要工作进行统筹谋划。武威、庆阳、平凉、定西等市委在及时听取市人大常委会党组汇报后，就加强地方立法工作的领导、建立地方立法组织体系，推进立法能力建设等工作提出了具体要求和工作措施。平凉、庆阳等市委决定于近期召开人大工作会议，出台市委关于进一步加强立法工作的意见，指导和保障市人大及其常委会切实做好依法行使地方立法权的准备。金昌、张掖等市委主要领导主动与调研组深入沟通，交换想法和意见，就有效行使地方立法权工作进行积极谋划。

各市人大及其常委会初步提出了实施地方立法权的总体思路和时间步骤
　　各市人大常委会通过学习宣传、调查研究、与兄弟省市沟通交流等形式，在加强地方立法能力建设、立法项目准备等方面扎实开展了各项筹划工作。主动对全市立法需求、立法队伍状况进行了摸底，就立法权的行使、立法机构、法规制定、立法制度、工作流程、经费保障等方面存在的问题，组织常委会领导和相关人员赴省内外考察学习，借鉴省会城市和较大市已有的立法经验，本着符合本地立法需求和实际能力的原则，各市人大及其常委会初步提出了实施地方立法权的总体思路和时间步骤，普遍表示近期内即向省人大常委会申请授权，筹划在明年初的市人大会议上补充选举一定数额具有法律背景或有法制工作经验的常委会委员，成立市人大法制委员会和常委会法制工作机构，审定市地方立法程序规定等制度规范，制定立法规划和年度计划后，开展实质性立法工作。

各市政府对已制定的规范性文件进行梳理，摸清立法需求和立法人才资源,为即将开展的地方立法工作储备优势资源
　　依法赋予设区的市地方立法权后，各市人民政府主动作为，对已经制定的规范性文件进行梳理，摸清立法需求，为科学制定本市地方立法规划和年度立法计划做好准备。武威、嘉峪关、天水、张掖等市的政府法制办对已经制定的规范性文件特别是涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的规范性文件进行了集中评估梳理，建立了市政府规范性文件管理台账，提出了本市立法工作的总体安排和设想。各市人民政府还对全市法律专业人才现状及相关专业院校立法能力进行了全面摸底，对全市党政机关、司法机关、执业律师、法学教育和基层法律服务等各方面具有法律专业知识和法律背景的人员进行了调查统计，对全市相关专业院校、研究机构等的立法能力做了深入调研，为即将开展的地方立法工作储备优势资源。
　　各市法检两院的同志表示，已组织专门力量研讨正确处理国家法律与地方性法规之间的关系，把握好法律效力的层级关系，在地方性法规与国家法律不冲突、不抵触的前提下，力求把本市人大及其常委会制定的地方性法规作为司法依据，努力把中国特色的、统一的、多层次的法律、法规落实好。

调研组建议对11市一次性赋予地方立法权
　　调研组认为，赋予设区的市地方立法权是我省民主法治建设和全面推进依法治省的一件大事，是一项全局性和综合性的工作。我省11个设区的市对实施地方立法权认识到位、态度积极、准备充分、需求迫切，为下一步推动工作开展奠定了良好的基础。综合各方面的情况，调研组建议对11个市一次性赋予地方立法权。

立好项才能起好步，各市认真研究梳理，初步提出了较为具体的立法方向和项目
　　立法需求是衡量地方立法的一个重要指标，只有立好项，才能起好步。根据修正后的《立法法》，设区市的立法权仅限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项，这些事项如果有上位法规范，就依上位法，如果没有上位法规范，就应进行地方立法，以此填补立法空白。
　　当前，随着经济社会的快速发展，各市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法需求都极为迫切。经各市认真研究梳理，初步提出了较为具体的立法方向和项目。在城乡建设与管理方面，主要集中在物业管理、供热供气、执行城乡规划、城乡土地管理、城市廉租房、经济适用房管理、机动车排气污染防治、出租车营运管理、城市市容管理、城乡绿化美化管理和环境卫生管理等领域。在环境保护方面，主要集中在预防和治理煤炭、石油、天然气开发造成的生态破坏和环境污染，以及城市餐饮业厨余垃圾处理、城乡居民生活垃圾管理、垃圾分类无害化处理、城镇污水处理、噪音污染治理等领域。在历史文化保护方面，主要集中在农耕文化传承、地域历史文化传承和非物质文化遗产保护等领域。
　　立法不仅要立得住，还要行得通。事实上，由于省人大及其常委会制定的地方性法规需通盘考虑全省情况，不可能详尽各地具体实际，因此规范的内容难免会出现一些“弹性”，导致操作性不强等问题。而之前大多设区的市由于缺失地方立法权，导致在地方治理中遇到诸多法制障碍。调研组了解到，各市民众普遍对《立法法》赋予设区的市地方立法权充满期待，认为这会让立法更“接地气”，有利于各地细化地方经济社会管理，有利于妥善治理不同城市的“城市病”，是提升国家治理能力现代化的重要举措。

现实难题亟须破解，各市普遍存在三个困难和问题
　　立法是一门充满艺术和智慧的工作，具有很强的专业性和技术性。要立出好法，立出管用的法绝非易事，需具备统一的审议组织、专门的工作机构和较高素质的工作者等要素。从调研情况看，目前我省设区的市行使地方立法权普遍存在以下三个困难和问题。

工作机构不健全，人员编制短缺
　　目前，11个市都存在机构设置不全、工作职能交错、人员编制短缺等问题。武威、平凉、庆阳、嘉峪关、定西、陇南6市设置了法制工作委员会，主要承担有关内务司法监督、法律法规执法检查、上级人大常委会的立法调研等方面的工作。白银、天水、金昌、张掖、酒泉5市承担法制工作任务的部门有的称作政法民族工作委员会或是政治法律工作委员会，有的称作内务司法法制工作委员会或是法制与民族侨务工作委员会，有的直接称作内务司法工作委员会。这些名称不尽统一的工作部门，具体职能划分也不尽明确。在机构人员配备上，编制一般只有2到5人，嘉峪关市人大常委会法制工作委员会共有编制2人，除了要承担有关内务司法监督的具体工作，还要兼顾上级人大常委会的立法调研、立法征求意见和规范性文件备案审查等方面的工作。白银市人大常委会不但没有设置法工委，就连兼有法工委职能的内司委也只有2个领导编制。要顺利开展地方立法工作，设区的市人大及其常委会立法工作机构和人员编制已是急需研究解决的问题。

专业人才紧缺，工作经验不足
　　据统计，11个市人大常委会从事法制工作的部门中，具有本科以上学历的33人，其中法学硕士2人，法律本科13人，具有法学本科以上学历的工作人员平均每市只有3人。从这些数字不难看出，各市人大及其常委会普遍缺乏能够胜任立法工作的专业人才。各市人大常委会组成人员、法制工作委员会、内务司法工作委员会或是法制与民族侨务工作委员会的工作人员，虽然对开展地方立法工作的积极性和热情很高，但由于他们常年都主要从事的是内务司法和民族侨务方面的相关工作，并无直接从事立法工作的经验和知识，因此难免在法律专业知识、法律专业素养以及立法程序、立法技术等方面存在先天不足，还需通过多种途径解决。

工作机制和运行程序亟待建立
　　此前，11个市的人大及其常委会由于没有从事地方立法工作的具体实践，因此对一部地方性法规如何从立项、起草到审议、表决，无论是立法程序还是立法技术的把握都知之甚少。部分市已着手借鉴省内外的做法，开始拟定建立一些相关的立法工作制度，但在消化理解、具体运用上距成熟管用还有很大差距，需要多方面、多角度的影响和指导。

调研组建议，从三个方面入手，为更好行使地方立法权提供坚实保障

统一立法机构、解决立法人员编制是设区的市行使好地方立法权的核心和关键因素
　　调研组认为，赋予设区的市地方立法权是我省民主法治建设和全面推进依法治省的一件大事，是一项全局性和综合性的工作。针对各地普遍反映的机构设置与人员编制问题，调研组提出，统一立法机构、解决立法人员编制是设区的市行使好地方立法权的核心和关键因素。目前由各市或省人大常委会协调成立专门立法机构，解决人员编制困难较大，受权限制约，需要省上决策。为此建议：根据《立法法》和地方组织法的规定精神，设区的市人民代表大会应当设立法制委员会，作为依法统一审议法规案的专门委员会，并根据需要和工作实际，设区的市人大及其常委会应当设立法制工作委员会，法制工作委员会人员编制应在7至9人之间。理顺各市人大及其常委会的内部工作机构和人员编制，按照设区的市在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三方面的立法需要，各市人大至少应设民侨内务司法、财政经济、农业农村环保、教科文卫委员会，各市人大常委会应设办公室、研究室和法制、民侨内务司法、财政经济、农业农村环保、教科文卫、人事任免代表联络等工作委员会，除负责人外，应根据各工作部门职能的需要配备若干名工作人员，同时对政府法制机构的人员也要一并予以加强。增加适当数量的具有法律专业背景和法治实践经验的人员担任人大常委会组成人员。

立法只有在工作机制和程序规则先行的前提下，才可能有效提高立法质量
　　关于工作机制和程序规则方面，调研组认为，立法只有在工作机制和程序规则先行的前提下，才可能有效提高立法质量。调研组建议，省人大及其常委会拟制定或者修改完善的《甘肃省人大常委会立法规划年度计划编制办法》、《甘肃省人民代表大会及其常委会立法程序规则》、《甘肃省人大常委会关于赋予设区的市地方立法权的决定》、《甘肃省人大常委会审查批准地方性法规、自治条例和单行条例办法》、《甘肃省地方性法规起草案起草的若干规定》等一系列重要地方性法规宜及早出台，为各市顺利开展地方立法工作提供科学统一的技术规范标准或可借鉴参照的文本。设区的市人大及其常委会在学习借鉴省人大常委会、兰州市人大常委会地方立法成功经验的基础上，要紧密结合各自实际，不断激发和保护人民群众有序参与立法活动的积极性，建立健全法规草案起草、审议过程中的沟通协商机制，认真听取并尊重各方面特别是基层群众的意见等。要积极探索制定立法项目论证评估细则，对立法建议项目提出主体、起草部门和项目编制机构组织项目论证评估的内容、范围、程序、标准和要求等进行严格的规范，并对单项论证和立法规划建议草案统一论证评估等作出操作性较强的规定。同时，要积极探索制定地方性法规草案起草的相关规定，进一步明确人大常委会各专门委员会、政府相关部门和社会组织等各起草主体的职责、程序、标准和要求，并就法制研究会、立法研究基地等第三方委托起草机制和常委会在法规起草工作中的统筹协调机制、督促指导机制等进行明确，从而为制定出高质量的法规，实现良法善治做好准备。

尽快建起一支适应新形势、新要求的高素质地方立法队伍尤为迫切
　　人，永远是做好事情的关键因素。调研组认为，新的《立法法》颁布实施后，对于赋予地方立法权的各市来说，尽快建起一支适应新形势、新要求的高素质地方立法队伍就显得尤为迫切和重要。要加强立法人才的引进和培养，不断拓宽引进人才渠道，不仅要吸收专家学者等研究性人才，更要吸收如律师、法官、检察官等有着丰富司法实践经验的实干型人才充实到立法队伍中来。要加强现有立法资源的整合，进一步加强高校立法研究基地建设，使省内高校立法研究基地既可承担常委会立法研究课题、拓宽立法研究人员和高校法学学者课题评审的渠道，也可以承担法规草案委托第三方起草的任务，在各起草主体之间形成良性竞争机制，突破以往由立法机关和政府机关起草法规的既定模式，充分发挥立法专家团队的作用。要强化对现有立法人员的培训力度，建立和完善立法工作培训的长效机制，制订培养计划，增加经费投入，通过培训进修、挂职锻炼、理论研讨等多种途径，更好地提升立法工作队伍的政治素质和业务能力。要高度重视常委会组成人员的立法技术培训工作，力争每年举办一期常委会组成人员地方立法技术培训或辅导学习班，以提高常委会组成人员的立法业务水平，为更好地行使地方立法权提供坚实的保障。　高勇　　王锡明