实现良法善治的有力尝试——甘肃省人大常委会立法工作亮点扫描
稿件来源：人民之声报 发布时间：2015-09-01 11:14:19
1980年9月27日至10月6日，甘肃省五届人大常委会第四次会议召开。本次会议制定颁布的《甘肃省县级直接选举实施细则》成为甘肃省第一件地方性法规。
接下来的35年中，甘肃省人大常委会坚持科学立法、民主立法，坚持以人为本、立法为民，坚持急需先立、条件成熟先立和少而精原则。截至2015年8月，共制定地方性法规181件，立法工作呈现诸多亮点。
皮影戏演绎出的法规力量
“濒临失传的会宁皮影戏，终于有了救命稻草。”
会宁县文化馆馆长雷永珍通过“甘肃人大”手机客户端，看到《甘肃省非物质文化遗产条例》已由甘肃省十二届人大常委会第十五次会议通过、并于2015年6月1日起施行的消息后，长长地舒了一口气。
雷永珍说，会宁皮影戏唱腔独特，其灯影腔为甘肃省独有，是研究会宁地方戏曲流变不可多得的资料，被列为会宁县、白银市非物质文化遗产保护项目。但由于会宁皮影戏历来都是口口相传，且近年来观众严重流失，市场严重萎缩，致使传承艺人得不到应有的经济报酬，传承工作难以为继。
“《甘肃省非物质文化遗产条例》明确规定，‘县级以上人民政府应当加强对非物质文化遗产保护、保存工作的领导，将非物质文化遗产保护、保存工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并将保护经费列入本级财政预算。’”读到这里，雷永珍迫不及待地说：“这下好了，有了《甘肃省非物质文化遗产条例》这把尚方宝剑，我们一定能为包括会宁皮影戏在内的非物质文化遗产项目找到传承保护的路径。”
据了解，会宁皮影戏，旧称“会宁影子戏”或“会宁灯影戏”，流传于会宁县东南部和中部一些乡镇，是一种用牛皮做成人物剪纸、以灯光投影的方式表达故事的民间戏剧形式，乡土气息浓厚，道具简单，演员人数少（一般为4至6人），挑起担子就能走乡串户，辗转各地演出，是农村最经济的演出艺术形式。
据会宁皮影戏的传承人牛俊魁介绍，改革开放初期，会宁皮影戏“很鼎盛”。
“那时候，一场戏至少有1000名以上的观众观看，方圆几十里的群众都会来看戏。有时候拥挤不堪的时候，公社（后来改成了乡镇）书记或者大队（后来改成了行政村）干部就下令停止演出，怕出安全事故。”说这话的时候，牛俊魁很得意的样子。
“但现在，有时候连人带狗才几个人看。”牛俊魁的表情一下子凝重起来。
牛俊魁分析其中原因，一是现在电视太普及了。有了电视看的农民眼光高了，皮影戏这种传统的艺术形式就显得太落伍了。二是口口相传的传承形式跟不上时代要求，更谈不上研究和发展了。落后的艺术形式，遭人嫌弃是必然的。
牛俊魁说：“父亲把手艺传给我，我又带了4个徒弟，都是一句一句地用口传授，没有一句现成的曲谱，也没有半个字的文字记录。”
“没有研究就没有创新，没有创新就没有出路。”牛俊魁说，“有一次，我们受邀到白银市演出，来看热闹的人不少，但转一圈就都走了。有一位10岁左右的小男孩指着大锣中间一个约10厘米的破洞说，你们比街上耍猴的人都穷。听了这句话，我的心都在滴血。”
“幸好，会宁皮影戏被会宁县、白银市相继列为非物质文化遗产保护项目，我本人被认定为非物质文化遗产传承人，这是对我最大的奖赏和鼓励。”说这话时，牛俊魁的笑容灿烂了起来。
2015年3月27日，甘肃省首部非物质文化遗产传承和保护方面的地方性法规——《甘肃省非物质文化遗产条例》获省十二届人大常委会第十五次会议审议通过，并于2015年6月1日起正式实施。这是由省人大常委会主导制定的一部地方性法规，标志着甘肃省非物质文化遗产保护工作有法可依了。
据省人大教科文卫委员会主任委员庞波介绍，甘肃省非物质文化遗产具有农耕文化、丝路文化、敦煌文化、黄河文化、长城文化、中医文化和红色文化等鲜明的地方特色，保留着甘肃文化原生状态和陇原儿女特有的精神价值、思维方式、想象力和文化意识，蕴涵着古老深厚的文化价值，是甘肃传统文化的根源和命脉，是甘肃文化的优势所在，也是国家重要的文化代表性资源，在全国有着非常重要和独特的地位。但是，我省非物质文化遗产保护工作仍面临着十分严峻的形势，存在着严重的危机与困难。
庞波说，为了进一步加强非物质文化遗产保护工作，推动“华夏文明传承创新区”建设、“丝绸之路经济带甘肃黄金段”建设和文化大省建设，省人大常委会坚持立法先行，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，将《甘肃省非物质文化遗产条例》作为自主立法项目，并经多方收集资料、认真调研、精心起草和多次修改草案文本、常委会会议两次审议，最终于2015年3月26日省十二届人大常委会第十五次会议上获得通过。
“有了制度的保障、经费的保障、权利义务的保障，特别是法律责任的保障，我省非物质文化遗产的传承必将迈上新台阶。”省委党校法学教研部教授、省人大常委会立法顾问曹建民这样认为。
据了解，甘肃省人大常委会在自主立法方面早有建树。2013年3月，省人大农业与农村委员会在充分调研分析、广泛征求社会各界意见的基础上，决定采取人大牵头组织起草、专委会提请议案的形式，对废旧农膜回收利用进行立法。经草案起草、征求意见、论证与修改、立法前评估等严密程序，2013年11月29日，省十二届人大常委会第六次会议通过了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》。
依法规范废旧农膜回收利用活动，我省走在了全国前列，对于促进农业生产、保护农业生态环境具有十分重要的意义。
规则疏通的民意表达渠道
近年来，黄河甘肃段历史欠账多、污染物总量大、资金投入不足、老企业污染治理难度大，污染较为严重，年污水排放量达2.12亿吨。作为兰州本地人，兰州大学经济学院教师徐辉感到心痛。
“既然可以依法治国，为什么不可以依法治水呢？”写硕士毕业论文时，徐辉决定将方向定为“如何用法律的手段进行黄河甘肃段污染防治”。
恰好，2002年7月，徐辉在报纸上看到了甘肃省人大常委会征集立法建议的公告。她眼前一亮，想尝试一下，于是花了一个多月的时间，赶在截止日期前将一份长达70多条的《黄河甘肃段水污染防治办法》建议稿送到了省人大常委会法工委。
省人大常委会法工委接到建议稿后，将其列入《甘肃省人大常委会2003―2007年立法规划》中。
一份公民建议稿被列入立法规划，这在甘肃省还是第一次。
接下来的几年中，省人大常委会法工委共收到各方面提出的立法建议300多件，内容涉及经济、政治、文化、社会生活方方面面。其中，被列入立法规划的有161件。倾听公民意见且合理吸纳公民建议，成为省人大常委会立法工作的常态。
在公开征集立法建议的同时，2004年4月22日，省十届人大常委会还首次举行立法听证会，广泛征求和吸纳社会各界对《甘肃省消费者权益保护条例（草案）》的意见。在省十届人大常委会第十次会议通过的《甘肃省消费者权益保护条例》中，将群众普遍关注的医疗服务、中介服务纳入法规调整范围，这在当时被媒体认为“是甘肃省立法民主化进程中的一次标志性事件”。
……
有了公民参与立法的实践，如何将这一实践以制度的形式固定下来，并成为提高立法质量的重要保障？甘肃省人大常委会进行了多年的探索。
2004年6月4日，省十届人大常委会第十次会议通过的《甘肃省人民代表大会常务委员会立法听证规则》，对适用范围、立法听证在哪个阶段举行、听证内容的确定、听证会提出的主体、确定听证陈述人的原则、听证报告的效力等作了具体规定。
2007年9月27日，省十届人大常委会第三十一次会议通过了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则（修正案）》，其中备受关注的是第四条：“其他机关、企事业单位、社会团体、公民均可以直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目。”
“公民个人不仅可以提出立法建议项目，还可以参与起草法规草案。”时任甘肃省人大常委会法工委主任杨兴昌介绍说，修改通过的立法程序规则规定：“省人民代表大会常务委员会、省人民代表大会专门委员会对涉及本省经济、政治、文化和社会等方面的重要立法事项，可以组织起草法规草案，也可以委托大专院校、社会团体或者公民起草。”在法规案审议期间，“各机关、组织和公民对法规案的意见或者建议，可以通过来访、来函或电子邮件等方式向常务委员会法制工作委员会提出，由法制工作委员会负责收集、整理”；人大常委会会议审议法规案时，“经主任会议决定，可以邀请全国和省人民代表大会代表、省人民代表大会常务委员会立法顾问和立法联系点负责人列席会议，可以组织公民旁听全体会议”。
“向社会公开征集立法建议项目，近年来许多地方在制定立法规划和计划时，也有这方面的探索，但很少通过地方法规的形式，使其规范化和制度化。”西北民族大学法学院副教授张朝霞认为，将公民可以提出立法建议项目写进地方法规，这在甘肃省是首次，在全国也尚无先例。
2012年9月，《甘肃省公众参与制定地方性法规条例（草案）》被提交到省十一届人大常委会第二十九次会议进行审议。
横跨两届人大常委会，历经三次审议，2013年7月26日，甘肃省十二届人大常委会第四次会议表决通过了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》，并于2013年10月1日起正式实施。
有媒体评论称，这是当时国内首部专门引导、鼓励和规范公众参与地方立法决策的创制性法规，在甘肃民主法制建设史上具有里程碑意义。
评论认为，立法的公众参与，其深远意义不仅仅在于听取公众对立法的意见和建议，还在于通过“阳光”立法，使公众更多地参与立法过程，更加清晰地了解立法意义、立法目的、立法的主要内容。由于立法中充分吸纳了公众的意见，反映了公众的意愿和要求，增强了法规的针对性和实效性，使所制定的法规更容易得到广大社会成员的认可和支持，有利于进一步提高地方性法规的执行力。
“回头看”检查出的法规实施效果
良法是善治的前提。如何更好地提高立法质量？
甘肃省人大常委会把建立长效机制作为主要抓手，于2005年7月20日审议通过了《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施（试行）》，明确了制定地方性法规的指导原则和法理标准、实践标准、技术标准、实效标准，并从法规立项、起草、审议三个关键环节，总结出项目征集、项目论证、调研、提前介入、协调、公示、听证、隔次审议、会中辩论、重要条款单独表决、统一审议、法规质量跟踪评估等十二项制度措施。这一措施的制定出台，不仅对已制定的地方性法规进行了全面、系统的审视和评价，而且从地方立法活动的实际操作程序上规范和保障了地方性法规的质量。
这是甘肃省地方立法制度从技术层面向理论层面上升的标志，是规范地方立法工作的一个新起点，是为提高地方性法规质量而进行长效机制探索的一次重大突破。
有了法规质量标准之后，对地方性法规进行立法后评估，是甘肃省人大常委会为改进立法工作、提高立法质量而作出的又一项新探索。
时任甘肃省十一届人大常委会法工委副主任、评估工作组组长李高协说：“立法后评估，形象地说就是‘立法回头看’，是立法工作者的一种‘自我纠错’机制。通过开展立法后评估，看看法规实施的效果如何，进而提出修改的意见建议，这就是我们‘回头看’的目的。”
李高协说，我省的立法后评估工作早在2004年就开始了。当年，省人大常委会建立了法规跟踪评估制度，当时提出跟踪评估的主要内容有六项：一是法规设定的行为规范是否符合实际需要和人民群众的利益；二是法规中行政管理部门的职责分工是否明确、得当；三是法规规定的法律责任是否合理、可行；四是法规的执法成本是否合理；五是法规实施后是否达到了预期的目的；六是法规是否需要修改、废止或者重新制定。
随后，省人大常委会法工委逐步探索了四种形式：2004年，在有关业务部门的配合下，对《甘肃省农业机械管理条例》、《甘肃省麦积山风景名胜区保护条例》进行了评估，并根据评估意见于2005年对《甘肃省农业机械管理条例》进行了修改；2005年、2006年，分别委托西北师范大学政法学院、兰州商学院法学院对《甘肃省村务公开条例》、《甘肃省消费者权益保护条例》、《甘肃省促进个体私营经济发展条例》进行了评估；2005年，委托省测绘部门并参与对《甘肃省测绘条例》进行了评估；2004年、2005年，牵头组织有关部门参与国际合作，对涉及综合生态系统管理防治土地退化的《甘肃省农村能源建设管理条例》、《甘肃省基本农田保护条例》等15件地方性法规和政府规章进行了全面评估，为地方性法规的立法后评估积累了经验。
2009年9月至12月，省人大常委会法工委联合省人民防空办公室，在社会各界和广大网民的支持参与下，对《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》进行了立法后评估。
怎样实施立法后评估？是关起门来搞内部循环的闭门造车，还是追求真正的客观、科学？省人大常委会法工委和省人民防空办公室联合组成的评估组研究确定，通过问卷调查、专题调研、举办专家论证会等途径，对实施办法进行全面评估。
2009年10月，为了获取客观准确的定量分析数据，省人大常委会法工委委托省人防办进行了问卷调查，选择兰州、白银等人防重点城市，向城建、规划、发改、国土、房产、教育、宣传、物价部门及学校、开发企业、建设单位、人大代表、城镇居民发放问卷600份。参与调查的人防办工作人员坦言：“像这样量化的调查过去从来没有搞过，这还是第一次。”
为了细致了解实施办法的执行情况，省人大常委会法工委还与省人防办一起赴兰州、白银进行了调研，实地察看了人防工程和设施，听取了基层人防办对实施办法执行情况的意见和建议。
同时，评估组在甘肃人大网站上开辟了评估专栏，在网上进行了问卷调查，向社会公众了解实施办法的实施情况和认知状况，访问量达到2520人次。
“办法的实施，有效地推进了人防建设任务的落实和综合防护体系的形成。特别是人防工程、人防通信和警报、群众防空组织建设以及人民防空教育等方面，都取得了较大成绩，达到了立法时的预期目的。但与法律法规的要求还有一定差距，改进和提高的空间还较大。”这是评估工作组对实施办法执行情况的绩效评估。
“以对法规的文本质量进行量化打分的办法进行评估，是省人大常委会法工委当年进行的一次尝试。”李高协说，制定这样一个计分标准，是为了建立科学的评估方法，为立法后评估提供科学、客观的尺度和标准。
评估报告显示，《甘肃省地方性法规立法后评估要素计分标准（试行）》共分８个大项：立法条件、目的和依据；制度设计和权力配置；地方特色；可操作性；技术规范；公众参与；法制统一；现实适应性。这8个大项又细分为38个小项，每一项都有不同的设计分值。总分为100分的计分标准，《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》得分78分。
评估组对实施办法的文本质量给出的评估意见是：按得分情况和当时的立法条件来衡量，实施办法是一部质量较高的地方性法规，符合上位法规定，立法目的明确，制度设计合理，实施效果良好，可操作性强，具有一定的针对性和适用性。但同时也存在一些缺陷和不足，如管理相对人的申诉渠道还比较狭窄，未对执法行为存在争议的处理作出规定，部分条款不够规范严谨，部分用语和表述需要重新规范等。
李高协说，通过这次立法后评估，我们了解了条例实施后取得的成效，发现了条例实施中存在的问题，对总结立法工作经验、研究改进措施、不断提高地方立法质量意义重大。(高启洪)
接下来的35年中，甘肃省人大常委会坚持科学立法、民主立法，坚持以人为本、立法为民，坚持急需先立、条件成熟先立和少而精原则。截至2015年8月，共制定地方性法规181件，立法工作呈现诸多亮点。
皮影戏演绎出的法规力量
“濒临失传的会宁皮影戏，终于有了救命稻草。”
会宁县文化馆馆长雷永珍通过“甘肃人大”手机客户端，看到《甘肃省非物质文化遗产条例》已由甘肃省十二届人大常委会第十五次会议通过、并于2015年6月1日起施行的消息后，长长地舒了一口气。
雷永珍说，会宁皮影戏唱腔独特，其灯影腔为甘肃省独有，是研究会宁地方戏曲流变不可多得的资料，被列为会宁县、白银市非物质文化遗产保护项目。但由于会宁皮影戏历来都是口口相传，且近年来观众严重流失，市场严重萎缩，致使传承艺人得不到应有的经济报酬，传承工作难以为继。
“《甘肃省非物质文化遗产条例》明确规定，‘县级以上人民政府应当加强对非物质文化遗产保护、保存工作的领导，将非物质文化遗产保护、保存工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并将保护经费列入本级财政预算。’”读到这里，雷永珍迫不及待地说：“这下好了，有了《甘肃省非物质文化遗产条例》这把尚方宝剑，我们一定能为包括会宁皮影戏在内的非物质文化遗产项目找到传承保护的路径。”
据了解，会宁皮影戏，旧称“会宁影子戏”或“会宁灯影戏”，流传于会宁县东南部和中部一些乡镇，是一种用牛皮做成人物剪纸、以灯光投影的方式表达故事的民间戏剧形式，乡土气息浓厚，道具简单，演员人数少（一般为4至6人），挑起担子就能走乡串户，辗转各地演出，是农村最经济的演出艺术形式。
据会宁皮影戏的传承人牛俊魁介绍，改革开放初期，会宁皮影戏“很鼎盛”。
“那时候，一场戏至少有1000名以上的观众观看，方圆几十里的群众都会来看戏。有时候拥挤不堪的时候，公社（后来改成了乡镇）书记或者大队（后来改成了行政村）干部就下令停止演出，怕出安全事故。”说这话的时候，牛俊魁很得意的样子。
“但现在，有时候连人带狗才几个人看。”牛俊魁的表情一下子凝重起来。
牛俊魁分析其中原因，一是现在电视太普及了。有了电视看的农民眼光高了，皮影戏这种传统的艺术形式就显得太落伍了。二是口口相传的传承形式跟不上时代要求，更谈不上研究和发展了。落后的艺术形式，遭人嫌弃是必然的。
牛俊魁说：“父亲把手艺传给我，我又带了4个徒弟，都是一句一句地用口传授，没有一句现成的曲谱，也没有半个字的文字记录。”
“没有研究就没有创新，没有创新就没有出路。”牛俊魁说，“有一次，我们受邀到白银市演出，来看热闹的人不少，但转一圈就都走了。有一位10岁左右的小男孩指着大锣中间一个约10厘米的破洞说，你们比街上耍猴的人都穷。听了这句话，我的心都在滴血。”
“幸好，会宁皮影戏被会宁县、白银市相继列为非物质文化遗产保护项目，我本人被认定为非物质文化遗产传承人，这是对我最大的奖赏和鼓励。”说这话时，牛俊魁的笑容灿烂了起来。
2015年3月27日，甘肃省首部非物质文化遗产传承和保护方面的地方性法规——《甘肃省非物质文化遗产条例》获省十二届人大常委会第十五次会议审议通过，并于2015年6月1日起正式实施。这是由省人大常委会主导制定的一部地方性法规，标志着甘肃省非物质文化遗产保护工作有法可依了。
据省人大教科文卫委员会主任委员庞波介绍，甘肃省非物质文化遗产具有农耕文化、丝路文化、敦煌文化、黄河文化、长城文化、中医文化和红色文化等鲜明的地方特色，保留着甘肃文化原生状态和陇原儿女特有的精神价值、思维方式、想象力和文化意识，蕴涵着古老深厚的文化价值，是甘肃传统文化的根源和命脉，是甘肃文化的优势所在，也是国家重要的文化代表性资源，在全国有着非常重要和独特的地位。但是，我省非物质文化遗产保护工作仍面临着十分严峻的形势，存在着严重的危机与困难。
庞波说，为了进一步加强非物质文化遗产保护工作，推动“华夏文明传承创新区”建设、“丝绸之路经济带甘肃黄金段”建设和文化大省建设，省人大常委会坚持立法先行，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，将《甘肃省非物质文化遗产条例》作为自主立法项目，并经多方收集资料、认真调研、精心起草和多次修改草案文本、常委会会议两次审议，最终于2015年3月26日省十二届人大常委会第十五次会议上获得通过。
“有了制度的保障、经费的保障、权利义务的保障，特别是法律责任的保障，我省非物质文化遗产的传承必将迈上新台阶。”省委党校法学教研部教授、省人大常委会立法顾问曹建民这样认为。
据了解，甘肃省人大常委会在自主立法方面早有建树。2013年3月，省人大农业与农村委员会在充分调研分析、广泛征求社会各界意见的基础上，决定采取人大牵头组织起草、专委会提请议案的形式，对废旧农膜回收利用进行立法。经草案起草、征求意见、论证与修改、立法前评估等严密程序，2013年11月29日，省十二届人大常委会第六次会议通过了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》。
依法规范废旧农膜回收利用活动，我省走在了全国前列，对于促进农业生产、保护农业生态环境具有十分重要的意义。
规则疏通的民意表达渠道
近年来，黄河甘肃段历史欠账多、污染物总量大、资金投入不足、老企业污染治理难度大，污染较为严重，年污水排放量达2.12亿吨。作为兰州本地人，兰州大学经济学院教师徐辉感到心痛。
“既然可以依法治国，为什么不可以依法治水呢？”写硕士毕业论文时，徐辉决定将方向定为“如何用法律的手段进行黄河甘肃段污染防治”。
恰好，2002年7月，徐辉在报纸上看到了甘肃省人大常委会征集立法建议的公告。她眼前一亮，想尝试一下，于是花了一个多月的时间，赶在截止日期前将一份长达70多条的《黄河甘肃段水污染防治办法》建议稿送到了省人大常委会法工委。
省人大常委会法工委接到建议稿后，将其列入《甘肃省人大常委会2003―2007年立法规划》中。
一份公民建议稿被列入立法规划，这在甘肃省还是第一次。
接下来的几年中，省人大常委会法工委共收到各方面提出的立法建议300多件，内容涉及经济、政治、文化、社会生活方方面面。其中，被列入立法规划的有161件。倾听公民意见且合理吸纳公民建议，成为省人大常委会立法工作的常态。
在公开征集立法建议的同时，2004年4月22日，省十届人大常委会还首次举行立法听证会，广泛征求和吸纳社会各界对《甘肃省消费者权益保护条例（草案）》的意见。在省十届人大常委会第十次会议通过的《甘肃省消费者权益保护条例》中，将群众普遍关注的医疗服务、中介服务纳入法规调整范围，这在当时被媒体认为“是甘肃省立法民主化进程中的一次标志性事件”。
……
有了公民参与立法的实践，如何将这一实践以制度的形式固定下来，并成为提高立法质量的重要保障？甘肃省人大常委会进行了多年的探索。
2004年6月4日，省十届人大常委会第十次会议通过的《甘肃省人民代表大会常务委员会立法听证规则》，对适用范围、立法听证在哪个阶段举行、听证内容的确定、听证会提出的主体、确定听证陈述人的原则、听证报告的效力等作了具体规定。
2007年9月27日，省十届人大常委会第三十一次会议通过了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则（修正案）》，其中备受关注的是第四条：“其他机关、企事业单位、社会团体、公民均可以直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目。”
“公民个人不仅可以提出立法建议项目，还可以参与起草法规草案。”时任甘肃省人大常委会法工委主任杨兴昌介绍说，修改通过的立法程序规则规定：“省人民代表大会常务委员会、省人民代表大会专门委员会对涉及本省经济、政治、文化和社会等方面的重要立法事项，可以组织起草法规草案，也可以委托大专院校、社会团体或者公民起草。”在法规案审议期间，“各机关、组织和公民对法规案的意见或者建议，可以通过来访、来函或电子邮件等方式向常务委员会法制工作委员会提出，由法制工作委员会负责收集、整理”；人大常委会会议审议法规案时，“经主任会议决定，可以邀请全国和省人民代表大会代表、省人民代表大会常务委员会立法顾问和立法联系点负责人列席会议，可以组织公民旁听全体会议”。
“向社会公开征集立法建议项目，近年来许多地方在制定立法规划和计划时，也有这方面的探索，但很少通过地方法规的形式，使其规范化和制度化。”西北民族大学法学院副教授张朝霞认为，将公民可以提出立法建议项目写进地方法规，这在甘肃省是首次，在全国也尚无先例。
2012年9月，《甘肃省公众参与制定地方性法规条例（草案）》被提交到省十一届人大常委会第二十九次会议进行审议。
横跨两届人大常委会，历经三次审议，2013年7月26日，甘肃省十二届人大常委会第四次会议表决通过了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》，并于2013年10月1日起正式实施。
有媒体评论称，这是当时国内首部专门引导、鼓励和规范公众参与地方立法决策的创制性法规，在甘肃民主法制建设史上具有里程碑意义。
评论认为，立法的公众参与，其深远意义不仅仅在于听取公众对立法的意见和建议，还在于通过“阳光”立法，使公众更多地参与立法过程，更加清晰地了解立法意义、立法目的、立法的主要内容。由于立法中充分吸纳了公众的意见，反映了公众的意愿和要求，增强了法规的针对性和实效性，使所制定的法规更容易得到广大社会成员的认可和支持，有利于进一步提高地方性法规的执行力。
“回头看”检查出的法规实施效果
良法是善治的前提。如何更好地提高立法质量？
甘肃省人大常委会把建立长效机制作为主要抓手，于2005年7月20日审议通过了《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施（试行）》，明确了制定地方性法规的指导原则和法理标准、实践标准、技术标准、实效标准，并从法规立项、起草、审议三个关键环节，总结出项目征集、项目论证、调研、提前介入、协调、公示、听证、隔次审议、会中辩论、重要条款单独表决、统一审议、法规质量跟踪评估等十二项制度措施。这一措施的制定出台，不仅对已制定的地方性法规进行了全面、系统的审视和评价，而且从地方立法活动的实际操作程序上规范和保障了地方性法规的质量。
这是甘肃省地方立法制度从技术层面向理论层面上升的标志，是规范地方立法工作的一个新起点，是为提高地方性法规质量而进行长效机制探索的一次重大突破。
有了法规质量标准之后，对地方性法规进行立法后评估，是甘肃省人大常委会为改进立法工作、提高立法质量而作出的又一项新探索。
时任甘肃省十一届人大常委会法工委副主任、评估工作组组长李高协说：“立法后评估，形象地说就是‘立法回头看’，是立法工作者的一种‘自我纠错’机制。通过开展立法后评估，看看法规实施的效果如何，进而提出修改的意见建议，这就是我们‘回头看’的目的。”
李高协说，我省的立法后评估工作早在2004年就开始了。当年，省人大常委会建立了法规跟踪评估制度，当时提出跟踪评估的主要内容有六项：一是法规设定的行为规范是否符合实际需要和人民群众的利益；二是法规中行政管理部门的职责分工是否明确、得当；三是法规规定的法律责任是否合理、可行；四是法规的执法成本是否合理；五是法规实施后是否达到了预期的目的；六是法规是否需要修改、废止或者重新制定。
随后，省人大常委会法工委逐步探索了四种形式：2004年，在有关业务部门的配合下，对《甘肃省农业机械管理条例》、《甘肃省麦积山风景名胜区保护条例》进行了评估，并根据评估意见于2005年对《甘肃省农业机械管理条例》进行了修改；2005年、2006年，分别委托西北师范大学政法学院、兰州商学院法学院对《甘肃省村务公开条例》、《甘肃省消费者权益保护条例》、《甘肃省促进个体私营经济发展条例》进行了评估；2005年，委托省测绘部门并参与对《甘肃省测绘条例》进行了评估；2004年、2005年，牵头组织有关部门参与国际合作，对涉及综合生态系统管理防治土地退化的《甘肃省农村能源建设管理条例》、《甘肃省基本农田保护条例》等15件地方性法规和政府规章进行了全面评估，为地方性法规的立法后评估积累了经验。
2009年9月至12月，省人大常委会法工委联合省人民防空办公室，在社会各界和广大网民的支持参与下，对《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》进行了立法后评估。
怎样实施立法后评估？是关起门来搞内部循环的闭门造车，还是追求真正的客观、科学？省人大常委会法工委和省人民防空办公室联合组成的评估组研究确定，通过问卷调查、专题调研、举办专家论证会等途径，对实施办法进行全面评估。
2009年10月，为了获取客观准确的定量分析数据，省人大常委会法工委委托省人防办进行了问卷调查，选择兰州、白银等人防重点城市，向城建、规划、发改、国土、房产、教育、宣传、物价部门及学校、开发企业、建设单位、人大代表、城镇居民发放问卷600份。参与调查的人防办工作人员坦言：“像这样量化的调查过去从来没有搞过，这还是第一次。”
为了细致了解实施办法的执行情况，省人大常委会法工委还与省人防办一起赴兰州、白银进行了调研，实地察看了人防工程和设施，听取了基层人防办对实施办法执行情况的意见和建议。
同时，评估组在甘肃人大网站上开辟了评估专栏，在网上进行了问卷调查，向社会公众了解实施办法的实施情况和认知状况，访问量达到2520人次。
“办法的实施，有效地推进了人防建设任务的落实和综合防护体系的形成。特别是人防工程、人防通信和警报、群众防空组织建设以及人民防空教育等方面，都取得了较大成绩，达到了立法时的预期目的。但与法律法规的要求还有一定差距，改进和提高的空间还较大。”这是评估工作组对实施办法执行情况的绩效评估。
“以对法规的文本质量进行量化打分的办法进行评估，是省人大常委会法工委当年进行的一次尝试。”李高协说，制定这样一个计分标准，是为了建立科学的评估方法，为立法后评估提供科学、客观的尺度和标准。
评估报告显示，《甘肃省地方性法规立法后评估要素计分标准（试行）》共分８个大项：立法条件、目的和依据；制度设计和权力配置；地方特色；可操作性；技术规范；公众参与；法制统一；现实适应性。这8个大项又细分为38个小项，每一项都有不同的设计分值。总分为100分的计分标准，《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》得分78分。
评估组对实施办法的文本质量给出的评估意见是：按得分情况和当时的立法条件来衡量，实施办法是一部质量较高的地方性法规，符合上位法规定，立法目的明确，制度设计合理，实施效果良好，可操作性强，具有一定的针对性和适用性。但同时也存在一些缺陷和不足，如管理相对人的申诉渠道还比较狭窄，未对执法行为存在争议的处理作出规定，部分条款不够规范严谨，部分用语和表述需要重新规范等。
李高协说，通过这次立法后评估，我们了解了条例实施后取得的成效，发现了条例实施中存在的问题，对总结立法工作经验、研究改进措施、不断提高地方立法质量意义重大。(高启洪)