法律不能被条例所绑架

上海市闵行区一户主不肯在明显低于市场价的拆迁协议书上签字，结果遭遇强制拆迁。女户主拿着《物权法》称，当地政府侵权。政府官员手持《城市房屋拆迁管理条例》称，其“脑子别住了”。面对强拆队伍，女户主用燃烧瓶抵抗暴力拆迁，但终是无济于事。几小时后，房屋最终被推平。（见11月22日央视“经济半小时”）
　　从表面上看，这起事件是被拆迁人和拆迁人之间的激烈冲突，但内在的冲突更发生在行政法规与法律之间。比如，《物权法》规定的征收、征用主体只能是政府，但《条例》规定的拆迁人却可以是开发商。又如《物权法》属民法领域，侵犯物权自可寻求民事司法救济。而《条例》则过分依赖于行政权，行政裁决是给被拆迁人的常规救济管道，这使得拆迁人常常拿着行政裁决逼迫被拆迁人就范。
　　从立法位阶上说，这样的冲突本不应发生。法律优于行政法规是一般原则，既然《条例》与《物权法》相冲突，低位阶的《条例》自应归依无效。拆迁属于土地法律关系范畴的法律行为，在法理上属于《物权法》领域。所谓的拆迁补偿协议实质是民事财产关系的调整，属于民事基本制度中的合同法律关系对当事人双方权利、义务的规定。根据《立法法》规定，“民事基本制度”和“对非国有财产的征收”只能制定法律。也就是说，行政机关无权以制定行政法规的形式，干预合同的订立或强制性处置公民的私有财产所有权。
　　鉴于此，立法者在《物权法》通过之初，也同步启动了包括《条例》在内的配套法规的修订，但由于地方政府的反对等原因，至今没有完成。当《物权法》不足以保卫公民私产时，类似被拆迁人以燃烧瓶对抗外来的非法侵犯的激愤之举，也就难以避免。
　　央视将《物权法》比喻为“一个被拆掉引信的手榴弹”，形象地说明了它的无力。其实，以明确所有权的《物权法》，并非可以当然担负起拆迁纠纷终结者的角色。一个基本的判断依据在于，早在《物权法》之前，《宪法》就已经确认了国家保护公民合法的私有财产，但片面强化拆迁者的行政强权的《条例》，依然在现实中弱化甚至架空了被拆迁者的私权。
　　拆迁纠纷的症结正在于此：私产不但应受《宪法》和法律文本的保障，这些《宪法》和法律原则更应被行政法规贯彻。一个是现实中处于绝对优势地位且有强制力保障的公权，一个是空有《宪法》文本保障但失却具体保障措施的私权，如何能达成平衡与和谐？于制度上追根溯源，首当其冲的就是《条例》的合宪性与合法性问题。
　　要解决拆迁纠纷，就必须正视拆迁中的巨大地方利益。为此，《物权法》急需装上“引信”，这个“引信”就是《条例》的修订。（作者系海南大学法学院副教授）