对县级人大常委会规范性文件备案审查工作的建议

规范性文件备案审查是宪法、地方组织法、监督法赋予县级以上地方人大常委会的一项重要职权。由于种种原因，规范性文件备案审查工作在不少县区级人大常委会才刚刚起步。我认为，加强县级人大常委会规范性文件备案审查工作应注意以下方面。
　　一、将规范性文件备案审查工作纳入人大工作的重要议事日程
　　规范性文件备案审查工作尚在起步和探讨之中，法律规定也不甚具体，这就要求各级人大常委会首先要提高对规范性文件备案审查工作的重要性和紧迫性的认识。第一，加强规范性文件备案审查工作是维护国家法制统一的需要。第二，加强规范性文件备案审查工作是践行“三个代表”重要思想和科学发展观，维护公民、法人和其他组织合法权益的必然要求。第三，规范性文件备案审查是实现人大监督职能不可或缺的重要形式和手段。因此，各级人大常委会应当顺应人民群众的要求，从推动政府依法行政、维护人民群众合法权益的高度，尽快把建立健全和落实规范性文件备案审查制度摆上议事日程。
　　二、明确县级人大常委会审查的规范性文件范围
　　根据《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，笔者认为，报送县人大常委会备案审查的规范性文件，应同时具备四个条件：一是制定文件的主体是县人民政府或乡镇人民代表大会；二是文件的内容涉及公民、法人和其他组织的权利义务；三是在其行政辖区范围内具有普遍约束力；四是文件在其有效期内可反复适用。在现实生活中，政府的规范性文件通常冠以公告、通告、决定、令、意见、办法、规定等字样；乡镇人大的规范性文件通常冠以决议、决定等字样。但是，几乎所有的公文文种都可用来发布规范性文件。所以，不能仅凭文种判断某一文件是否属于规范性文件。无论规范性文件以何种形式出现，只要符合上述四个条件，都应报送人大常委会备案审查。
　　在实际工作中，有四个问题需要进一步明确：一是县委、县政府联合发文的规范性文件是否应报送县人大常委会备案审查。二是县政府所属工作部门和乡镇人民政府制发的规范性文件是否应报送县人大常委会备案。三是乡镇人大的决议、决定是否都应报送县人大常委会备案审查。四是县人民法院、县人民检察院作为最基层的司法机关，无权制定关于法律适用的规范性文件，因此，县人大常委会不存在对“两院”的规范性文件进行审查的问题。
　　三、准确把握规范性文件的审查标准
　　 《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十条和《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范新文件备案审查规定》第八条都对备案审查的标准作了明确规定，归纳起来无外乎是围绕“同法律法规相抵触的”与“不适当的”这两个条件。对于“同法律法规相抵触的”比较好理解，就是对它的合法性（是否符合“实在法”）进行审查，既包括制发规范性文件的主体和程序是否符合法律、法规的有关规定，也包括有无“相抵触”的内容。审查是否相抵触，有以下方法：一是审查是否违反上位法或上位规定、决定，即作出的文件与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议明显相反的规定，这是很明显的抵触。二是审查是否违反法律法规的基本原则、立法精神。虽然这类文件没有明显违反法律规范，或者与上级、本级人大及其常委会的决议中的明确规定不抵触，但与其立法目的和立法精神相反，其旨在抵消上述法律性文件的精神，这是隐性的抵触，也应撤销。
　　对于“不适当”似乎不好理解，尺度难以把握，这其实就是一个合理性(是否符合自然法)的问题，也就是违反了“自然正义”的理念。因为“真正的法律是正确的理性，是一种永恒不变的法，无论何时何地，它都有效”(古罗马法学家西塞罗语)。这包括在“实在法”之外对公民增设义务、限制权利，侵害公民各种权益，实行民族歧视，实行地方保护主义等等。总之，不管是什么规范性文件，无论制定机关如何强调合理、可行，只要违背了法律、法规的“非人格性”准则，权力机关都应该依法进行审查，并作出相应的处理。这里要注意的是，不是所有不适当都要予以撤销，而是不适当达到一定程度，应当予以撤销的，才给予撤销。所谓“不适当”，除越权和违法外，一般是指明显不恰当、不合理、不公平。
　　四、正确处理监督和支持的关系
　　县人大常委会与县人民政府、乡镇人大的根本目标是一致的，监督的目的是促进和支持被监督机关积极依法履行法定职责。人大的监督工作既要加大监督力度，又要支持被监督机关开展工作；既要坚持原则，又要切合实际；既要维护社会主义法制统一，又要维护改革发展稳定大局。笔者认为，做好规范性文件备案审查工作，必须正确处理监督与支持的关系，追求法律效果、社会效果和工作效果的统一。人大常委会对于合法、适当的规范性文件，应当予以维护。对撤销权的行使，应当本着严肃、慎重的态度，既要敢于监督，着眼于解决问题；又要善于监督，讲究方式方法。只要制定机关接受意见，对有关规范性文件自行予以修改或者废止的，则不再启动撤销程序。只有制定机关拒绝修改或者废止时，人大常委会才行使撤销权。（作者单位：兰州市七里河区人大常委会法工委）