以开门立法化解环保法的尴尬

2010年6月17日《新京报》发表的社论认为，节能、减排、低碳、循环经济、生态补偿、区域限批……这些于媒体上频频出现的关键词，显示出环保意识已进入了主流舆论并日益影响越来越多的公众。然而，对正行走在建设法治国家大道上的中国而言，却面临着《环境保护法》被基本架空的尴尬。
　　文章认为，就立法现状而言，环保立法并不环保。现行《环境保护法》系1979年制定，而距今最近的一次修订要追溯到1989年。21年过去了，环保事业在中国的发展可谓一日千里，若立法仍在原地踏步，如何能适应新形势的需要？
　　正是在这种“形势比人强”的现实下，迟迟无法进入修订审议程序的《环境保护法》被悄然搁置，包含环保内容的单行法与相关法抢先一步或几步，走在了前面。
　　6月15日《中国经济周刊》披露：自1989年以来，全国人大常委会先后制定了近30部关乎环境与资源保护的单行法及相关法，如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《海洋环境保护法》等。这些单行法与相关法，很大程度上已覆盖、完善了《环境保护法》中的条款。
　　比如，《环境保护法》关于建设项目环境影响评价的第13条、关于防治土地沙化和水土保持的第20条，这些条款的内容分别被《环境影响评价法》、《防沙治沙法》、《海洋环境保护法》等法律做了详细规定。更严重的是，还有一些条文与《环境保护法》存在“冲突”。
　　由此，根据“新法优于旧法”的一般原则，《环境保护法》中的不少条款实则已失去了法律效力。立法机构显然并未对这一现状视而不见，全国人大曾在2002年至2008年间，不间断地建议修改《环境保护法》。但是，修法未成功的原因，还是部门权力纷争太大。
　　我国跟环境保护直接相关的部门就有国家发改委、环保部、国土资源部、水利部、林业局、海洋局、气象局、农业部等多个部委。传统的资源分配部门与环保部门管理权限的矛盾，是现实的存在。部门利益之争只要没有平息，《环境保护法》的修订也就难以启动。而一些单行法在“部门主导”的潜规则之下，反而更易通过立法机关的审议。
　　文章认为，化解这一立法尴尬，当然不能期待各部门在暗中立法博弈，并最终达成立法妥协，《环境保护法》被架空的尴尬，正来自于立法博弈的不透明。如果能让每一部单行法在通过前，都能经由公开的平台充分博弈，让部门的暗中角力变成公开辩论，今天的立法冲突自会避免。
　　基于《环境保护法》的现状，立法尴尬总要化解，法制的不统一总要调和，因部门利益冲突而搁置修法并不明智。部门可以影响立法，但《环境保护法》的修订权还在全国人大。只有民意，才能制衡部门利益。因此，全国人大更应向公众敞开民主立法的大门。若有强大的民意支持，还何愁部门利益阻碍修法。
　　更重要的是，就中国环境形势的严峻而言，立法刻不容缓，而且公众对环境立法的参与早有先例，效果很好。
　　《2009年中国环境状况公报》显示，中国的环境保护依然“道远路长”：2009年，环境保护部共接报并处置突发环境事件171起，比上年增加26.7%；地表水污染依然较重，长江、黄河等七大水系总体为轻度污染；全国城市空气质量总体良好，但部分城市污染仍较重；农村环境问题仍较突出，农村生态退化尚未有效遏制……
　　鉴于此，尽快以开门立法的形式，化解《环境保护法》今天的尴尬，就成为迫在眉睫的事。