稳定的改革状态需要建设稳定的制度运行机制

中国改革网2010年6月22日登载了国家民政部救灾救济司原司长王振耀的文章《中国政治发展战略选择论纲：在稳定状态下推进政治体制改革》。文章认为，稳定状态下的政治体制改革，一项基础的工程就是要特别注意建设政治制度的稳定运行机制。机制不稳定，完全依赖于领导人的绝对稳定，实际上是最大的不稳定。中国古代的秦始皇企图万世一系，达到一个王朝的超级稳定，结果则是二世而亡。中国最长的朝代也不过是几百年，短的则只有几年、几十年。而日本天皇和英国、北欧国家的国王制度，则延续上千年甚至几千年之久。为什么会出现这样的不同？关键在于，追求超级稳定的中国历代王朝都没有建立政权的稳定运行机制，外国的国王则注意政治制度的稳定运行，并且善于以些小的不稳定特别是可以限制的不稳定来换取整体领导地位的稳定。这种历史经验，需要引以注意。
　　文章说，稳定的政治运行机制，不是仅仅坚持纸面上规定的一种抽象原则，而是将政治集团的稳定与日常的有效政治活动紧密地结合起来，以政治利益关系的基本稳定来确保政治运行体制的稳定。这样一种机制，通过一系列的制度安排，特别是经常性的政治活动，来确保国家领导整体的继承性、连续性。
　　这里有必要谈一谈美国的体制。一谈美国，人们总要想到三权分立、多党制等，似乎美国就是一个政治动荡的国家。其实，美国的政治精英并不傻，美国的经济发达绝不是依靠政治动荡手段得到的。美国宪法主要是为了保持国家的稳定，使美国真正成为一个统一国家，权力制衡也是要保持稳定而不是制造分裂。
　　美国保持政治稳定的机制包括：第一，司法权依赖于终身制保持稳定；第二，立法权设立两院，任期分别不同，参议员任期六年但没有任期限制，每届选举只能更换三分之一，三分之二保持不变；众议员任期二年也没有任期限制；第三，履行行政权的总统任期四年，但不直接选举产生，而是通过各州的选举人团来决定，全国的多数票不一定能够当选总统，只是到了1945年以后才产生了限制总统连续当选两届以上的规定。在这种体制下，除了联邦大法官的终身制以外，许多参议员实际上也是终身制，甚至发展到了家族制，因为任期六年的规定以及不设任期限制的规定导致绝大多数参议员能够连续当选三届以上，出现了百岁参议员的现象。时间一长，其他人的竞争力也降低，往往是老参议员的儿子能够继承父业。这样的稳定性，是全世界许多国家所不能比较的。
　　美国政治的稳定性还表现为政治集团的稳定性。一方面，每次选举，议员的位置都是大部分的稳定，小部分不稳定，参众两院都是如此；另一方面，行政官员中也是划分出总统提名任命的范围，使大部分公务员保持稳定，不能实行彻底性的“一朝天子一朝臣”。
　　各国经验证明，稳定的制度运行机制，需要对一定的职位特别是民意代表不能进行年龄限制。届期限制、再加上年龄限制，双限制的结果客观上很容易导致政治的不稳定性。不能依赖绝对年轻化来保持政治的继承性，因为代际继承往往产生发展的中断，不是一种稳定的机制。届期的限制也不能泛化，行政领导职务的任期限制和年龄限制不能全面实施于民意机关。但这需要民意机关真正能够代表民意，从体制上明确民意代表的工作职责，改进民意代表的产生办法和工作方法，提高民意代表的工作质量，不能使民意代表泛行政化。
　　文章认为，为了维持政治的稳定性，要注意发展共和式的民主而不能发展大民主。所谓共和式的民主，就是不能实行简单的绝对多数决策制度，对于多数的决定，进行一定的制度限制和程序限制，以保证政治的基本稳定。注意到各个民族的代表以及一定界别的代表实质上就含有共和的精神，但需要进一步使这种共和式的民主制度化、程序化。多数较为一致地犯重大错误，是历史上经常发生的现象。因此，对少数服从多数的原则进行一定的程序性限制，是人类社会的一种政治智慧。要注意比例代表制、单一选区制等经验的比较，注意在多数人利益表达与地区利益表达以及不同群体的利益表达之间形成一定的平衡。
　　政治的稳定还要注意划分民主的领域，防止泛民主化的倾向。比如，稍有政治经验的人都知道，不能在行政机关发展民主，不能通过少数服从多数的投票来决定科长、处长、司长的任命，主要原因在于这是危害国家的危险行为。行政技术官员的政治化会使国家丧失效率，政策的执行力严重减弱，因为人人都注意拉关系，衡量人们晋升如果主要依据公务员在行政机关内的人际关系如何，那么，谁还会对机关之外的社会和大众负责呢？行政机关民主化的最终结果将导致行政机关严重脱离社会，所以世界各国都严格禁止行政机关的民主化，而更多地强调行政首长负责制以及功绩制。更为危险的是，如果事务官员的政治化与政务类官员的事务化的进程同时进行，则国家的管理职能就会处于严重萎缩状态。
　　政治稳定特别需要处理好中央与地方的关系。应当汲取苏联解体的教训，维持我国单一制的国家结构，保持中央政府的统一领导，并形成较为明确的规范的体制。法国政府就不回避对于省长实行公开委任，英国为了维持中央权威还取消了伦敦市政府的建制。须知，上级对于下级的公开委任，不一定就不是国家民主制度的组成部分。
　　在政治稳定状态下推进政治体制改革，一定要注意从基层做起，取得经验，逐步推广。中央政府应该注意总结地方经验，加强指导，使地方的改革更具有规范性，从而形成良性的中央与地方的互动改革。