权力无约束让立法变徒劳

9月13日，国务院总理温家宝在达沃斯夏季论坛回答城镇化问题时直言，土地问题根本上与制度有关，农民合法的土地得不到应有的保障，现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象。他明确表示，必须从制度上解决这些问题。对此，北京大学法学院教授沈岿也透露，目前正酝酿立法解决集体土地征收和补偿中存在的问题，诸如补偿标准过低、补偿不公、失地农民生活保障、暴力强拆等。
　　志灵在2010年9月20日千龙网撰文说，如果说不合理的城乡二元结构是对农民的“隐形剥夺”，那么，在集体土地征收和补偿中存在的诸如补偿标准过低、对失地农民生活保障不够等问题，已经构成了对农民的“二次剥夺”，而且还是直接的显性剥夺。
　　志灵认为，立法解决集体土地征收和补偿中存在的问题，首要解决该不该、能不能征收的问题，否则，根本就涉及不到补偿的问题。该不该、能不能征收集体土地一个最重要的问题是什么是公共利益，因为这是法律授予政府征收权的前提。对此，有学者主张在立法中予以明确列举，也有学者主张提升司法的权威，由司法部门根据个案来认定。
　　但客观地看，这两种方法都不具有可操作性。立法最大的局限就是无法穷尽现实生活，因此理性的立法都会有一个“制度尾巴”，就是把“等其他情形”作为“兜底性条款”。可就是这样的“制度尾巴”，屡屡都能成为权力拥有者手中的“王牌”，看看诽谤罪中的“但书条款”被滥用到何种程度即可窥见一斑。
　　在他看来，在现实的语境下，最妥当的认定公共利益的程序，恰恰是对公权力行使进行严格约束的程序。正如中国政法大学副校长马怀德教授所说，“立法需要妥善处理的问题，首先是所有的征收、征收补偿标准、征收决定，都应有公众参与；同样重要的是程序，包括征收征用的启动、公告、如何确定征收范围、征收方式、补偿方式、补偿标准，都应该在立法中细化”。不过，这些与其说是需要通过集体土地征收立法来确定，倒不如说是要通过为行政权力行使立规矩来实现，立法的问题最终还要落实到对权力的制约上。
　　事实上，虽然我们目前的确缺乏非常明确的法律法规的规定来明确集体土地征收的补偿标准，但即便目前粗线条的法律，也至少可以为暴力强拆设定底线，可现实恰恰是，暴力强拆几乎是伴随着《物权法》的高调出台而愈演愈烈，太多人期待的《物权法》的实施能够为私权保护提供有力支撑的愿望并没有真正得到落实。翻检我们的一些法律，不也同样存在这样的问题吗？比如保护劳动者合法权益的《劳动合同法》，法律规定得的确很好，好到了很多企业经营者要以耸人听闻的“拖垮中国经济”的论调来反对之，可具体的实施大打折扣。
　　志灵认为，立法固然是一种赋权，但对公众的赋权和对行政权力的限权，从来都是一枚硬币的正反两面，若不能对总有滥用冲动的行政权力进行有效限制，即便不停地通过立法来为公众赋权，其结果也是，权利勾勒得越美好，现实就越让人觉得尴尬。集体土地征收立法如此，太多的类似法律同样如此。