对垂直管理单位监督工作的两点思考

近年来，许多地方人大常委会对加强垂直管理单位的监督工作进行了积极的探索和实践，也相应积累和形成了一些行之有效的经验和办法。永登县人大常委会在充分借鉴外地县区经验和做法的基础上，于2008年制定出台了《永登县人大常委会关于对在永垂直管理单位实施执法工作监督的暂行办法》，进一步把区域内垂直管理单位的执法与工作情况纳入人大监督的实施范围。2010年，我们紧扣本地实际，集中对税务、工商、质监、电力、金融等20个与地方经济社会发展关系密切的在永垂直管理单位依法行政和服务地方经济社会发展、服务基层、服务群众、接受人大监督及廉洁自律等6个方面的情况，开展调研视察并组织社会各界代表进行打分测评。这些监督工作的延伸与开展，不仅使人大常委会的职能活动更具活力，而且也大大提高了垂直管理单位依法行政和自觉接受人大监督的意识，同时也使我们对新形势下全面加强对垂直管理单位监督工作产生了一些新的认识和思考。
　　对垂直管理单位监督十分必要
　　从发展趋势上看，为满足宏观调控需要，将来可能会有更多的单位和部门实行垂直管理。地方人大及其常委会要不要对这些单位加强监督、如何监督，已经很现实地摆在了地方各级人大及其常委会的面前。地方人大及其常委会一定要统一思想，认清形势，增强责任感，深刻认识对垂直管理单位实施监督的重要性和迫切性，认真履行好法律赋予的职权。
　　1.地方人大及其常委会对垂直管理单位实施监督是宪法和法律赋予的神圣职权。宪法第九十九条、一百零四条和地方组织法第八条赋予地方人大及其常委会的职权有：“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和预算的执行”，“讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。上述规定清楚地表明：一是地方各级人大及其常委会对宪法、法律、行政法规在本行政区域内的实施负有监督权，担负着专业法律、行政法规执法重任的垂直管理单位也不能例外；二是地方各级人大及其常委会对本行政区域内经济和社会发展的重大事项具有讨论、决定权，通过和发布的决议、决定，在本行政区域内具有普遍的约束力。
　　2.地方人大及其常委会对垂直管理单位实施监督是落实依法治国基本方略的必然要求。党的十七大对实施依法治国，建设社会主义法治国家提出了明确而具体的要求。作为地方国家权力机关，在依法治理本行政区域工作中发挥着重要的主导作用，而依法行政是依法治理的主要内容，绝大多数垂直管理单位既是执法主体，又是执法监督机关，还具有行政管理权，其执法水平和依法行政水平的高低，直接影响到本行政区域的依法治理。地方人大及其常委会对本行政区域垂直管理单位的执法工作和依法行政情况进行监督，有利于保证其依法行政意识不断得到增强，执法水平和能力不断得到提高。
　　3.地方人大及其常委会对垂直管理单位实施监督是广大人民群众的愿望和要求。受现行条块分割管理体制的影响，垂直管理单位往往自成系统，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，手中又握有较大的行政自由裁量权，这样客观上容易出现特权思想，导致门难进、脸难看、话难说、事难办的衙门作风比较突出，有法不依、执法不严、徇私枉法等行为时有发生，群众对此意见较大，强烈要求人大对其加强监督。地方人大及其常委会代表人民依法对垂直管理单位实施监督，既反映了人民群众的诉求，也有利于垂直管理单位改进工作，转变作风，提高服务质量，保障和维护人民群众的利益。
　　4.地方人大及其常委会对垂直管理单位实施监督是推进垂直管理工作的有效途径。垂直管理单位的工作，有的是纵向管理，只向上级负责，地方基本管不了；有的属横向延伸，由当地政府代管，实际上到位很难。而上级人大及其常委会又无暇顾及，如果地方人大不能大胆地对其实施法律和工作监督，必将导致对垂直管理单位监督的缺位。垂直管理单位上级的垂直管理与地方人大及其常委会的监督并不矛盾，目的都是为了促进工作，推动当地经济社会又好又快发展。
　　对垂直管理单位开展监督要因地制宜
　　由于垂直管理单位不是本级政府的组成部门，也不是本级政府的直属部门，人大及其常委会监督的方式方法也应有所不同，必须坚持从实际出发，循序渐进，在增强意识、完善机制、拓宽领域上下工夫。
　　1.切实转变思想观念，在增强监督意识上下工夫。对地方人大及其常委会来讲，要充分认识对垂直管理单位进行监督是法律赋予的重要职权，放弃监督或监督不力就是失职，所以地方人大及其常委会应当消除思想顾虑，增强主动性，理直气壮地对垂直管理单位实施监督。
　　2.有效拓宽监督渠道，在监督实效上下工夫。一是要综合运用各种法定监督方式特别是把监督依法行政作为对垂直管理单位监督的切入点。二是要充分发挥人大代表的监督作用。在组织本级人大代表活动时，要重视组织本行政区域选举产生的上级人大代表参加执法检查、视察、调研和评议等活动。三是要加强与垂直管理单位的上级主管部门和人大的联系，采取上下联动，发挥联合监督功效。四是要通过督办代表议案和意见建议以及处理群众来信来访，加强对垂直管理单位的监督力度，督促其把代表议案和意见建议落到实处。
　　3.不断完善监督机制，在规范监督行为上下工夫。在监督内容方面，应以垂直管理单位执行法律为主要依据，联系本行政区域改革发展稳定的重大问题、人民群众反映强烈的热点难点问题，从垂直管理单位承担的职责中选择监督的重点。在监督的实施上，应注重监督的经常性、计划性，既要通过推行执法责任制实施经常性监督，又要有计划地对部分垂直管理单位进行重点监督。（作者系永登县人大常委会主任）