【基层人大论坛】切实加强对农村土地管理的立法和监督

　　2010年11月，我随省人大常委会副主任马尚英参加了全国人大农委在福建厦门举办的农村土地管理制度研讨班，听取了中央农办、国土资源部相关领导的专题报告，学习了全国人大常委会副委员长乌云齐木格的重要讲话，参与了各省、自治区、直辖市人大就当前农村土地管理问题的讨论，并对甘肃省土地管理情况作了发言。我认为，全国人大研讨班选题好、针对性强，对落实中央十七届五中全会关于农村改革的精神很有意义。研讨班前我作了一些调研，学习班上又深受启发，现将自己的想法和意见整理如下。
　　一、完善农村土地管理制度须引起高度重视
　　土地是农民的生命线。自古以来，土地问题解决得好坏，关系着一个政权的诞生与灭亡。历史上的农民起义，无不是打着“均田制”、“耕者有其田”等旗号。我们党的革命成功和改革事业的发展，都与正确的土地政策密不可分。从新中国成立前的打土豪分田地到改革开放时的农村土地承包经营，土地问题一直是中国革命和建设的重要问题。现在，土地管理制度已经成了关乎经济社会发展和农村稳定的基本制度。土地问题既是经济问题，又是政治问题。
　　但是我们看到，随着经济社会的深入发展，特别是市场经济、城镇化和农业现代化的推进，农村出现了许多新情况、新问题。工业和城镇对土地资源的需求爆炸性发展，土地资源供不应求，18亿亩基本农田的“红线”受到威胁；农村劳动力大量外出务工甚至转产转业，“空壳村”和撂荒地现象不断增加，土地资源的利用和保护受到影响；农村集体经济组织和龙头企业随着市场经济应运而生，对土地的承包、租赁、合作、抵押等提出了挑战，由于政策所限，流转不活，使规模经营和土地集约化受到阻碍。同时，农村集体建设用地的流转和农民宅基地的管理，也出现了一些需要认真研究解决的问题。这些问题既关系到党在农村土地政策的落实，关系到农村的社会稳定，关系到国家粮食安全，又关系到农村产业化发展，关系到土地的集约化经营和农民群众的切身利益。总之，这是一个关系农村深化改革、统筹城乡发展和增强农村发展活力的根本性问题，必须引起高度重视，妥善处理。
　　二、健全合理的农村土地管理制度责任重大
　　土地问题十分敏感，土地管理制度的健全与完善牵一发而动全身。为什么党的十七届五中全会上提出农村土地承包关系保持稳定并长久不变？为什么今年中央1号文件重申农村土地管理制度的基本方针？为什么国务院反复强调必须坚持最严格的耕地保护制度，确保18亿亩基本农田？这些都一再说明，土地问题、土地政策与经济社会全局紧密相连，与整个农村的发展与稳定密切相关。稳定和完善农村土地基本经营制度，健全和推进农村土地管理制度改革，事关国家的稳定，事关农民的切身利益，事关农业和农村经济发展。党和国家对农村土地管理制度的每一次变革，都为整个经济社会特别是农村和农业的发展注入了强大活力。
　　由此，我认为，完善和改革农村土地管理制度，应在确保现有土地承包关系稳定并长久不变，坚决守住耕地保护“红线”的前提下，切实有序地做好以下工作。
　　第一，要切实做好土地管理的基础性工作。要按照中央2010年1号文件的要求，继续稳定土地承包关系，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证，加快制定村镇发展规划，严格按照土地用途规划管理土地。中央十七届三中全会提出要把农民土地承包经营权作为用益物权还给农民。这就明确赋予了农民依法享有、占有、使用土地和获得土地带来的收益权利。做好上述工作，就为落实中央政策打下了基础。
　　第二，要坚决落实最严格的耕地保护制度。耕地是粮食的基础，粮食是国计民生安全的保障。随着改革开放和工业化、城镇化的发展，我国本来就人多地少的国情更为严重。我们看到，过去大片的耕地现在已变为城市和工厂。尽管现在大量的农民进城进厂务工，但他们仍然要吃粮食，不能农民减少了，耕地和粮食产量也要减少。现在我国人均耕地只有1.3亩，是世界平均水平的40%，如果继续减少，一旦灾荒或战争发生，那将不堪设想。这不是危言耸听，而是想象到的事情。因此，在完善农村土地管理制度中，首先必须严格保护耕地，守住国家提出的18亿亩耕地“红线”，充分发挥有限耕地资源的生产潜力，保证国家粮食绝对安全。
　　第三，要进一步完善和规范征地制度。国家要发展，工业化和城镇化占用农村土地在所难免，但这种占用要注意三个方面的问题。一是城市的发展不能没有节制，要把旧城改造和新区发展结合起来，把老企业改造和新厂区建设结合起来，尽量少占农村土地。老百姓对幸福生活的要求是方便、卫生、舒适，不是城市越大越好。现在的工厂基本都是电气化、网络化、自动化，用工少占地少，然而有些引进项目为了表现企业实力，借着优惠政策，动辄占地几百亩、上千亩，摊子铺得很大，厂房用地却很少。而地方政府为了能把项目引进来，企业要多少地给多少地，造成了土地的很大浪费。这就不是按科学发展观思考问题，这种做法应该摒弃。二是征地应当确保农民的权益。征地制度应加以改革，应按照节约用地和保障农民权益的双向标准和完善征地补偿机制的原则加以推进。这是因为，土地是农民的一种财产性权利，物权法明确规定对国有财产、私有财产包括集体财产应该提供同等的保护。而征地是对农民私权利的冲击，必须确保农民土地的财产性收入。为此，要在征地中对公共利益的范围作出界定，以免以公共利益的名义损害农民利益；要进一步完善土地征用程序，增加就征地补偿标准、失地农民安置、征地收益分配等问题听取集体经济组织和农民群众意见的内容；要按照同地同价、公益性和商业性同价的原则，给农民以合理补偿。同时，还要设法解决好被征地农民的就业、住房、社会保障等问题。这样的征地制度，才能做到公正、公平，让农民享受到应有的土地收益。三是要做到占补平衡。要加大撂荒地和荒山、荒坡的整理，并保证整理后土地的质量；要严格实行城乡建设用地增减挂钩制度，并向社会公示和接受公众监督；要通过盘活农村存量土地，走占补平衡的路子，促进耕地保护和缓解建设用地矛盾。
　　第四，加强土地用途管制和土地利用总体规划的调控作用。城市建设和工业开发应该是有规划的，而不是盲目的。土地的审批和使用应坚决按照规划进行。没有列入规划的土地一律不能审批，任何个人无权超越规划审批土地。对越权和离开规划审批的土地，相关部门应严厉制止并追究责任。同时，还应对土地利用总体规划以外的土地流转作出明确规定，特别是流转的范围、形式、流转双方的权益和流转收益的分配等，做到用途不变，权属合法，流转规范。这样既能达到土地用途管制，又能在适度扩大规模经营等方面发挥积极作用。现在的问题是土地用途管制和土地利用规划往往被人为突破，缺乏权威性和严肃性。一些政府为了财政，一些领导干部为了政绩，常常把土地利用规划和农村土地用途管制丢在脑后。
　　三、要把加强农村土地管理的立法和监督提上日程
农村土地管理涉及上上下下，加强制度建设需要多方努力。而最重要、最管用的是认真做好完善农村土地管理制度的法制建设工作。面对农村土地管理中存在的诸多问题，面对农民群众对规范土地管理、征用、流转的期盼，也面对由于土地管理既失控又阻碍农业规模化发展的现实，应切实加强农村土地管理制度的立法和监督。各级人大及其常委会作为立法和监督部门，应作出积极的努力。
　　这里有三个层面的问题，一是对原有法律法规的修订，二是加大对现有法律法规执法情况的监督，三是出台完善的政府规章和管理办法。对于原有法律法规特别是土地管理法、农村土地承包法的修订，是一项十分严肃的工作，需要进行认真调研，深入探讨，反复论证。应该看到，随着经济社会的变革和发展，随着中央关于农村土地政策的逐步完善，早期颁布的法律法规的一些条款已不再适应农村改革发展的要求，需要及时加以修订。全国人大农委已将参与土地管理法的修订列入了今年的工作计划，这是非常及时的。我们要以党的政策和农村土地管理中出现的新情况、新问题为依据，积极参与到调研和修改工作中来，为完善农村土地管理制度和促进农村经济社会发展尽一份力。在参与修改法规的同时，为保证现行法规的执行，制止农村土地管理工作中的违法行为，必须加大法律监督和工作监督。近年来，省人大及其常委会对森林法、草原法、畜牧法、种子法、农业技术推广法的执法情况逐个进行了检查。借着这次研讨班的成果，省人大及其常委会已将农村土地管理制度的调研和检查列入了今年的工作日程，要求各市州人大农委普遍开展调研，并决定以此为主题召开全省人大农业与农村工作会议并进行研讨。为配合全国人大做好法律修改工作，建议省上出台以下政策：一是制定土地出让金管理细则，规范土地出让金管理，并将耕地质量建设资金纳入农业土地开发资金使用范围；二是设立基本农田保护基金，用于耕地质量监测、中低产田改造、耕地资源调查等；三是开展农村土地承包经营权和农村宅基地用益物权的试点，积极探索赋予农村宅基地与城市住宅用地相同的交易和收益权。
　　（作者系甘肃省人大常委会委员、省人大农业与农村委员会主任委员）