处理好人大立法与人大常委会立法的关系
稿件来源：人民之声报 发布时间：2015-01-21 20:17:16
冯玉军在2014年4月14日《学习时报》撰文说，根据我国宪法，全国人大立法制度由全国人大立法和常委会立法组成。全国人大常委会有权制定除全国人大制定刑事的、民事的和有关国家机构方面的法律以外的其他法律。从1954年9月到2009年年底，全国人大及其常委会共制定法律和有关法律问题的决定及法律解释679件，其中由全国人大制定的135件，占19.9%，全国人大常委会制定的544件，占80.1%。从发展趋势看，全国人大制定的法律所占比例越来越少。在地方立法的层面，过去20多年来只有极少数地方法规由省级人大制定，多数都是由省级人大常委会制定的。
常委会立法多有其必然性。全国人大代表将近3000人，每年召开一次会议，会期10天左右，由于会期和议程等缘故，代表很难充分发表意见，更不可能一项法案审议多次，难以承担繁重的立法任务，成本极高。全国人大常委会只有175名委员，参政议政能力高，每两个月召开一次会议，讨论较为充分，召集较为容易，审议通过法案效率较高。尽管如此，常设机关也不等于全国人大本身，如果绝大部分法律都是全国人大常委会而不是全国人大制定的，绝大多数地方性法规都是地方人大常委会而不是地方人大制定的，必将极大削弱法律法规本身的人民性、合法性。
按照我国宪法，全国人大制定刑事、民事、国家机构等方面的基本法律，全国人大常委会在全国人大闭会期间有权在不与全国人大制定的法律的基本原则相冲突的情况下，部分补充和修改基本法律。但是，近年来的立法实践表明，如何行使常委会立法权，如何在行使该权力时不侵犯全国人大立法权，还存在许多问题，也出现了不少争议。就民事基本法律而言，我国现行的《婚姻法》、《物权法》、《合同法》由全国人大制定，但是同样属于民事基本法的《侵权责任法》、《涉外民事关系法律适用法》却由全国人大常委会制定。就刑事法律而言，《刑法》和《刑事诉讼法》均由全国人大制定，1997年刑法修正和1996年、2012年的刑事诉讼法修改也由全国人大通过，但修改了50个条款、取消了13个非暴力经济性犯罪死刑的《刑法修正案（八）》却是全国人大常委会讨论、通过。有鉴于此，完善人大立法制度的主要建议是：
第一，把人大制度的修改完善作为我国政治制度的顶层设计之一，从长远和全局考虑，认真对待。
第二，坚持人民主权原则，切实增强法律民主，扭转偏重发挥常委会职能的国家权力机关立法，实化而不是虚化人大立法权，确保人民代表的立法权，而不是由代表选出的常委会委员行使被代表的立法权。
第三，明确全国人大和常委会立法权的界限，在修改基本法律问题上，务必尊重全国人大的立法权，使全国人大制定基本法律的权力落到实处。
第四，全国人民代表大会充分行使立法监督的职权，加强全国人民代表大会对全国人大常委会在全国人大闭会期间部分补充和修改基本法律的监督，建立、健全全国人大的批准程序。
第五，通盘考虑和改革现行人大代表及人大常委会委员的产生方式、数额、代表性、会期等问题。
完善行政立法和地方立法，处理好人大立法和政府立法、中央立法和地方立法的关系，加强对行政立法、地方立法的合宪性、合法性的法律监督，进行全面的法规清理
世界范围内各国都存在行政权力扩张和中央权力的去集权化趋势，以及与之相伴的行政立法和地方立法膨胀趋势。我国过去30多年的立法发展，也符合世界立法发展的总趋势，国务院和地方国家机关所制定的行政法规和地方法规规章的数量远远超过由全国人大及其常委会立法数量。即使全国人大及其常委会立法的实际起草机构也多数是国务院或其所属各部委。由此，加强对行政立法、地方立法的合宪性、合法性的法律监督成为完善法律体系的重要任务。
按照我国宪法，全国人大监督全国人大常委会制定的法律；全国人大常委会监督行政法规和地方法规、自治条例和单行条例；国务院监督国务院各个部门的部门规章和地方政府规章；有立法权的地方国家权力机关监督常委会的地方法规和同级行政机关制定的地方政府规章。上述法律监督机构有权改变或撤销被监督机构不适当的决定，包括法律、行政法规、地方法规、部门规章和地方政府规章，即我国法律监督的“改变撤销机制”。中国宪法和立法法规定的备案制度，即行政法规报全国人大常委会备案，地方法规报全国人大常委会和国务院备案；民族自治地方的自治条例和单行条例报全国人大常委会和国务院备案后生效；特别行政区制定的法规须报全国人大常委会备案，即我国法律监督的“备案审查机制”。
冯玉军认为，自我国法律监督制度建立以来，无论是全国人大常委会还是国务院从未启动过违宪、违法行政立法和地方立法审查案件，使得“改变撤销机制”处于闲置状态，备案制度也是备而不查。在实际出现了行政立法、地方立法违背宪法、法律的情况时，往往担心启动正式的法律监督程序会使问题闹大，形成上下级之间、人大与政府之间的公开对立，破坏党章所规定的“下级服从上级，全党服从中央”原则，多采取事先通气、“打招呼”等非正式方式促其改正。这种“协商民主”诚然有一定现实意义，但在地方与中央，立法机关与行政机关的不同利益、不同意见相互冲突时，有法不依，靠领导权威、行政惯例甚至上下级之间的熟人关系而不是正式的法律程序去解决问题，必然导致责任不清，互相推诿，影响现代化建设事业。
对此，我们的主要建议是：
第一，加强和完善以全国人大常委会为中心的立法监督制度，加强其对行政法规、地方性法规的监督，行使宪法所赋予的撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议的职权，使我国法律监督的“改变—撤销机制”真正发挥作用，保证宪法至上，宪法法律在全国的统一实施，保证规范性文件的合法性。
第二，完善备案审查制度，认真做好全国人大常委会依法对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和特别行政区立法的备案工作，加强备案审查机制，注意审查机制与协商机制、撤销机制的衔接。
第三，由全国人大和国务院对配套法规进行全面清理，对哪些法律还没有配套的行政法规和地方法规、哪些法律的规定落实了，哪些规定没有落实等情况，做到心中有数。“配套法规”包括两类：一是国务院制定的行政法规，一种是综合性的实施细则、实施条例和实施办法，另一种是专门性行政法规。二是有立法权的地方国家机关为执行法律、行政法规而做的具体规定，即实施性立法（配套的地方法规、自治条例和单行条例）。实践问题是，随着我国法律体系的形成，“有法可依”问题得到解决，法律规范数量大幅增加，法律规范间的冲突日趋严重，对法律的实施产生很大影响。现行法律中有多少条款需要制定配套的行政法规或地方法规、自治条例和单行条例，已经制定了多少配套法规，法律已规定但还没有制定的配套法规有多少？还没有完全搞清楚。
常委会立法多有其必然性。全国人大代表将近3000人，每年召开一次会议，会期10天左右，由于会期和议程等缘故，代表很难充分发表意见，更不可能一项法案审议多次，难以承担繁重的立法任务，成本极高。全国人大常委会只有175名委员，参政议政能力高，每两个月召开一次会议，讨论较为充分，召集较为容易，审议通过法案效率较高。尽管如此，常设机关也不等于全国人大本身，如果绝大部分法律都是全国人大常委会而不是全国人大制定的，绝大多数地方性法规都是地方人大常委会而不是地方人大制定的，必将极大削弱法律法规本身的人民性、合法性。
按照我国宪法，全国人大制定刑事、民事、国家机构等方面的基本法律，全国人大常委会在全国人大闭会期间有权在不与全国人大制定的法律的基本原则相冲突的情况下，部分补充和修改基本法律。但是，近年来的立法实践表明，如何行使常委会立法权，如何在行使该权力时不侵犯全国人大立法权，还存在许多问题，也出现了不少争议。就民事基本法律而言，我国现行的《婚姻法》、《物权法》、《合同法》由全国人大制定，但是同样属于民事基本法的《侵权责任法》、《涉外民事关系法律适用法》却由全国人大常委会制定。就刑事法律而言，《刑法》和《刑事诉讼法》均由全国人大制定，1997年刑法修正和1996年、2012年的刑事诉讼法修改也由全国人大通过，但修改了50个条款、取消了13个非暴力经济性犯罪死刑的《刑法修正案（八）》却是全国人大常委会讨论、通过。有鉴于此，完善人大立法制度的主要建议是：
第一，把人大制度的修改完善作为我国政治制度的顶层设计之一，从长远和全局考虑，认真对待。
第二，坚持人民主权原则，切实增强法律民主，扭转偏重发挥常委会职能的国家权力机关立法，实化而不是虚化人大立法权，确保人民代表的立法权，而不是由代表选出的常委会委员行使被代表的立法权。
第三，明确全国人大和常委会立法权的界限，在修改基本法律问题上，务必尊重全国人大的立法权，使全国人大制定基本法律的权力落到实处。
第四，全国人民代表大会充分行使立法监督的职权，加强全国人民代表大会对全国人大常委会在全国人大闭会期间部分补充和修改基本法律的监督，建立、健全全国人大的批准程序。
第五，通盘考虑和改革现行人大代表及人大常委会委员的产生方式、数额、代表性、会期等问题。
完善行政立法和地方立法，处理好人大立法和政府立法、中央立法和地方立法的关系，加强对行政立法、地方立法的合宪性、合法性的法律监督，进行全面的法规清理
世界范围内各国都存在行政权力扩张和中央权力的去集权化趋势，以及与之相伴的行政立法和地方立法膨胀趋势。我国过去30多年的立法发展，也符合世界立法发展的总趋势，国务院和地方国家机关所制定的行政法规和地方法规规章的数量远远超过由全国人大及其常委会立法数量。即使全国人大及其常委会立法的实际起草机构也多数是国务院或其所属各部委。由此，加强对行政立法、地方立法的合宪性、合法性的法律监督成为完善法律体系的重要任务。
按照我国宪法，全国人大监督全国人大常委会制定的法律；全国人大常委会监督行政法规和地方法规、自治条例和单行条例；国务院监督国务院各个部门的部门规章和地方政府规章；有立法权的地方国家权力机关监督常委会的地方法规和同级行政机关制定的地方政府规章。上述法律监督机构有权改变或撤销被监督机构不适当的决定，包括法律、行政法规、地方法规、部门规章和地方政府规章，即我国法律监督的“改变撤销机制”。中国宪法和立法法规定的备案制度，即行政法规报全国人大常委会备案，地方法规报全国人大常委会和国务院备案；民族自治地方的自治条例和单行条例报全国人大常委会和国务院备案后生效；特别行政区制定的法规须报全国人大常委会备案，即我国法律监督的“备案审查机制”。
冯玉军认为，自我国法律监督制度建立以来，无论是全国人大常委会还是国务院从未启动过违宪、违法行政立法和地方立法审查案件，使得“改变撤销机制”处于闲置状态，备案制度也是备而不查。在实际出现了行政立法、地方立法违背宪法、法律的情况时，往往担心启动正式的法律监督程序会使问题闹大，形成上下级之间、人大与政府之间的公开对立，破坏党章所规定的“下级服从上级，全党服从中央”原则，多采取事先通气、“打招呼”等非正式方式促其改正。这种“协商民主”诚然有一定现实意义，但在地方与中央，立法机关与行政机关的不同利益、不同意见相互冲突时，有法不依，靠领导权威、行政惯例甚至上下级之间的熟人关系而不是正式的法律程序去解决问题，必然导致责任不清，互相推诿，影响现代化建设事业。
对此，我们的主要建议是：
第一，加强和完善以全国人大常委会为中心的立法监督制度，加强其对行政法规、地方性法规的监督，行使宪法所赋予的撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议的职权，使我国法律监督的“改变—撤销机制”真正发挥作用，保证宪法至上，宪法法律在全国的统一实施，保证规范性文件的合法性。
第二，完善备案审查制度，认真做好全国人大常委会依法对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和特别行政区立法的备案工作，加强备案审查机制，注意审查机制与协商机制、撤销机制的衔接。
第三，由全国人大和国务院对配套法规进行全面清理，对哪些法律还没有配套的行政法规和地方法规、哪些法律的规定落实了，哪些规定没有落实等情况，做到心中有数。“配套法规”包括两类：一是国务院制定的行政法规，一种是综合性的实施细则、实施条例和实施办法，另一种是专门性行政法规。二是有立法权的地方国家机关为执行法律、行政法规而做的具体规定，即实施性立法（配套的地方法规、自治条例和单行条例）。实践问题是，随着我国法律体系的形成，“有法可依”问题得到解决，法律规范数量大幅增加，法律规范间的冲突日趋严重，对法律的实施产生很大影响。现行法律中有多少条款需要制定配套的行政法规或地方法规、自治条例和单行条例，已经制定了多少配套法规，法律已规定但还没有制定的配套法规有多少？还没有完全搞清楚。