十八届四中全会《决定》解读

四中全会后将诞生的法规和机构

编纂民法典

　　制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。

反腐败国家立法

　　完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制；完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。

文化产业促进法

　　把行之有效的文化经济政策法定化，健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范。

国家勋章和国家荣誉称号法

　　表彰有突出贡献的杰出人士。

加强互联网领域立法

　　完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。

社会矫正法

　　加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。

出台反恐怖等一批急需法律

　　贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。

生态补偿法

　　制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。

最高人民法院设立巡回法庭

　　审理跨行政区域重大行政和民商事案件。

跨行政区划的法院和检察院

　　探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度。

基层立法联系点

　　建立基层立法联系点，推进立法精细化。　

政府法律顾问制度

　　积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。

跨部门综合执法制度

　　重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法。

开创社会主义法治建设新篇章

　　中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏撰文说，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）总结了新中国65年法制建设的经验和教训，特别是在对党的十一届三中全会以来，我国法制建设和法治发展进行全面概括和总结的基础上，提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、具体任务和制度改革措施，以党的文件形式第一次全面系统地论述了中国特色社会主义法治理论的内涵和特征。通过确定建设中国特色社会主义法治体系和法治国家的总目标，对全面推进依法治国进行了总体上的政策规划和制度安排，是贯彻落实依法治国基本方略过程中具有历史性意义的文件，具有法治建设里程碑的作用。　

　　与党的十五大报告提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略以及党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“推进法治中国建设”的法治建设目标相比，党的十八届四中全会通过的《决定》从理论和实践两个层面，全面丰富和发展了依法治国的理论与实践，具有以下几个方面的鲜明特征。　

　　一是指导思想由“四”到“五”，第一次明确地将习近平总书记系列重要讲话精神作为全面推进依法治国的指导思想和理论基础。《决定》明确指出：全面推进依法治国，必须贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。在“以毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想和科学发展观为指导”之后，加上了“深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神”，指导思想由“四”变“五”。　

　　《决定》的上述规定具有鲜明的时代特征，体现了我党在依法治国指导思想和理论建设方面的巨大成就，也反映了《决定》具有与时俱进的品格，能够及时地反映以习近平为总书记的党中央在法治建设理论方面的新思想和新观念。例如，《决定》全面肯定了习近平总书记在2014年9月5日纪念全国人民代表大会成立60周年大会上讲话中提出的“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的“依宪治国”、“依宪执政”的重要思想，突出强调了“依宪治国”、“依宪执政”在全面推进依法治国中的重要地位和作用。

　　二是《决定》第一次全面和清晰地表述了“党的领导”与“依法治国”之间的辩证关系。在对以往党对法治工作各个具体领域进行重点和专项领导所取得的经验基础上，提出了要将党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，比较系统和完整地解决党的领导与依法治国的相互关系以及党如何领导法治工作的问题，为执政党全面和有效地领导法治工作提供了丰富的思想渊源、政策依据和行动指南。《决定》指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。　

　　三是《决定》在各项法治工作中，选择了“依法执政”这个“纲”，来统帅全面推进依法治国的所有事项，解决了贯彻落实依法治国基本方略的基础理论问题。《决定》对“依法执政”的内涵做了两个方面的概括，规定“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。根据上述规定，《决定》所确立的“依法执政”内涵，既包括了“依法治国”的内容，又涉及到了“以规治党”的内容，对“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的系统推进思想中的工作重点作了非常清晰的描述，即“依法执政”工作统领“依法治国”、“依法行政”等各项法治工作，执政党抓好了“依法执政”这个“纲”，“依法治国”、“依法行政”等各项法治工作必然会取得巨大成效。　

　　四是《决定》从三个不同角度对“依宪治国”的基本内涵作了全面的阐述，为贯彻落实“依宪治国”指导思想提供了政策依据和行动纲领。为全面贯彻落实“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”指明了具体的行动方向。《决定》主要从以下几个角度对“依宪治国”作出了具体部署:第一，《决定》提出了一切国家机关、社会组织和公民个人都有维护宪法权威、保证宪法实施的职责。《决定》规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。第二，《决定》以加强宪法实施和对宪法实施监督为重点，对“依宪治国”的工作重点作出了制度安排，确认了全国人大及其常委会在“依宪治国”方面的重要使命。《决定》规定，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。第三，《决定》对贯彻落实“依宪治国”指导思想的社会环境和制度背景作出了明确要求。规定设立十二月四日为“国家宪法日”。同时，规定了宪法宣誓制度，要求“凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时，公开向宪法宣誓”。第四，《决定》对立法工作也提出了“依宪立法”的要求。规定“党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改”，“使每一项立法都符合宪法精神”等等，上述这些规定，无疑对树立和维护宪法权威、推进“依宪治国”具有非常积极有效的促进作用。　

　　五是《决定》充满了改革精神，辩证地对待法治建设与改革开放的关系，全面和系统地提出了180多项改革措施，这些改革措施都是全面推进依法治国所必须采取的制度举措和制度安排。贯彻落实这些改革措施，必须以修改宪法和相关法律的规定为前提，为《决定》生效之后新一轮法治改革指明了具体的前进方向。例如，《决定》所规定的司法改革措施中最具“亮色”的两项措施，即“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”，要落实上述改革措施，就必须首先修改宪法和人民法院组织法、人民检察院组织法的相关规定，上述法律所规定的法院、检察院组织体制设置原则是根据人民代表大会制度的基本组织原则来设置的，其基本的法律特征就是要按行政区划设立人民法院、人民检察院，便于作为国家权力机关的人民代表大会对人民法院和人民检察院实施法律的活动进行必要和有效的监督。此外，《决定》规定的“设区的市享有地方立法权”也与现行宪法和立法法所规定的立法体制存在不一致的地方，要落实设区的市享有地方立法权，必须对宪法和立法法相关的规定作出修改等等。

　　总之，《决定》从七个大的方面对全面推进依法治国作了宏观的政策指引以及制度建设和改革的总体部署，是全面推进依法治国、搞好各项法治工作的总的行动纲领。对《决定》精神的认真学习、领会和积极主动、高效地贯彻落实，必将推动法治中国建设的整体进程，全面提升国家治理体系和治理能力的法治化和现代化水平，为执政党依法执政保驾护航，为深化改革和经济社会的持续繁荣和发展，提供最可靠的制度环境和法律保障。

坚持问题导向 “对症下药”剑指法治顽疾

　　在就十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作说明时，中共中央总书记习近平指出，这一文件坚持改革方向、问题导向，直面法治建设领域突出问题。

　　专家观察，这份近1.7万字的《决定》，不论是在立法、执法、司法、守法等法治建设的重要环节，还是在反腐肃纪或改革“硬骨头”等方面，几乎处处坚持问题导向，可谓“对症下药”，现实针对性突出。

力祛法治领域沉疴：

四中全会祭出“干货”

　　“四中全会之所以备受中外关注，是因为它抓住了问题的‘牛鼻子’，拿出了‘干货’。”国家行政学院教授汪玉凯对中新网记者分析。

　　如其所言，就连本次全会的主题“依法治国”，也是问题导向的结果。习近平指出，“现在，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区。我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。”

　　在汪玉凯看来，这份近1.7万字的《决定》，几乎处处坚持问题导向。其中，在立法方面，针对部门化倾向、争权诿责等乱象，此次全会提出，“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”，以及“探索委托第三方起草法律法规草案”等。

　　针对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等问题，全会提出“积极推行政府法律顾问制度”、“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”等一系列重磅措施。

　　面对司法领域存在的司法不公等“顽疾”，此次全会更是祭出“最高人民法院设立巡回法庭”、“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”等诸多“干货”，冀望提升司法公信力。

　　而对于部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强等，全会则明确了“在中小学设立法治知识课程”等措施。

冀除腐败“顽疾”：

中共建章立制从严治党

　　在中共中央党校教授张希贤看来，此次四中全会的问题导向思维，不仅体现在上述社会主义法治建设本身，还体现在从严治党方面。

　　“当前，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，‘四风’病根未除，防止反弹任务艰巨;在惩治腐败的高压态势下，仍有一些党员干部不收敛不收手、甚至变本加厉。”

　　张希贤援引中央政治局常委、中央纪委书记王岐山10月25日在十八届中纪委四次全会上的讲话指出，其实，中共对当下腐败问题有着清醒、深刻的认识。所以，从严治党就像一条红线，贯穿四中全会《决定》始终。

　　确如其言，虽然全会《决定》有关“腐败”或“反腐”的字眼并不是很多，全篇无不体现中共从严治党的决心与力度。

　　其中值得一提的是，《决定》明确提出，加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。

　　“这其实是在国家立法层面，对依法反腐、制度治腐作出部署。”张希贤对中新网记者谈到，依法贯彻从严治党的主张，依法从严管理领导干部，这是四中全会的一大亮点。

　　此外，全会《决定》在加强党内法规制度建设方面也是着墨较多，并进一步明确“党规党纪严于国家法律”。

　　张希贤说，从严治党，就是把十八大以来的正风肃纪、反腐风暴用法治成果固定下来，以解决当下及今后面临的现实问题。

直面改革“硬骨头”：

变“政策先行”为“立法先行”

　　事实上，除了上述法治建设和反腐肃纪方面的问题，正在推进的全面深化改革，也是此次四中全会坚持问题导向的重要方面。

　　不管是这份近1.7万字的《决定》，还是习近平为此所作的9000多字的说明，均在开篇即强调“全面深化改革”，并指出，“落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障。”

　　“眼下，中国改革已步入攻坚期和深水区，各类矛盾、风险、挑战之多前所未有，在此背景下，过去很多政策与现实远远不符。为此，此次全会变‘政策先行’为‘立法先行’。”

　　“长期以来，我们坚持政策先行，但是政策有灵活性，尤其在具体使用时，就会出现政策可‘软’可‘硬’、可‘长’可‘短’，而且随着时间推移，政策也会出现前后不一。比如在城镇化征地拆迁补偿问题上，政策的灵活性则导致拆迁难甚至暴利拆迁、暴力抗法等问题。”

　　在研究党建问题多年的张希贤看来，从“政策先行”到“立法先行”，这是中共执政方式的一个重大进步，有利于解决今后全面深化改革进程中出现的一系列新问题。

　　全会《决定》亦进一步明确，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。

　　“无疑，这些问题导向都很具针对性。但在官本位思想根深蒂固的当下，这些新规能否真正落地生效，还有待观察。”汪玉凯说。

18句话看依法治国、依宪治国

　　1.法律是治国之重器，良法是善治之前提。

　　2.坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。

　　3.加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

　　4.将每年十二月四日定为国家宪法日。

　　5.建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

　　6.凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。

　　7.对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定。

　　8.明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。

　　9.探索委托第三方起草法律法规草案。

　　10.完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。

　　11.国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。

　　12.加强市场法律制度建设，编纂民法典。

　　13.完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。

　　14.制定国家勋章和国家荣誉称号法，表彰有突出贡献的杰出人士。

　　15.加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。

　　16.制定社区矫正法。

　　17.贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。

　　18.实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。