健全人大主导立法工作的体制机制
稿件来源：人民之声报 发布时间：2015-01-21 20:18:40
十八届四中全会提出，“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”。这是直面当前我国立法实践中“行政主导”、“部门本位主义”的突出问题而作出的针对性要求。现代立法的本质要求是立法主体的民主性和人民性。由人民选出的代表所组成的代议机关来主导立法过程，是立法获得正当性与公正性的基础，亦是各国立法体制的精神内涵所在。在全面推进依法治国的总目标之下，善于运用民主法治思维推进立法工作，践行以人为本、立法为民的理念，必须实现人大对于国家立法过程的主导。
多年以来，行政部门主导立法以及由此形成的立法权的行政化、部门化，一直是影响我国立法民主性与公正性的显豁问题。实践当中，政府部门行使了相当重要和广泛的立法权，而人大立法职能却在相当程度上运作不到位。甚至在一些地方，人大好几年都不行使立法权。对于人大立法与政府立法的这种“错位”现象，有人形象地评价说“人大立法管小事，政府立法管大事”，或曰“人大抓鸡毛蒜皮，政府抓关键问题”。
“政府主导”和“部门本位”的工作机制，对我国立法产生了深刻的影响。例如：直接造成立法过程的“寻租”和立法权异化，造成法出多门和立法打架。相关规定含糊不清、互相矛盾，从而大大影响了立法质量。在立法内容上，一些部门借“归口起草”法律法规之机不适当地扩张行政权力、增设行政机构、重管理轻服务。一些立法中关于部门职权和行政相对人义务的规定过多且较为全面、具体，而关于部门职责和行政相对人权利的规定过少且过于片面、含糊、笼统，甚至有时根本就未作规定。部门利益支配相关立法过程，部门或行业的管理者实际上成为本部门、本行业管理事项的立法者。这种立法过程中“运动员”和“裁判员”二者合一的做法，使得利益相关的社会公众难以参与和影响立法过程，行政相对人的利益也难以在立法过程中得到充分尊重和体现。这就是人们常常批评的“国家立法权部门化，部门立法权利益化，部门利益通过部门立法合法化”现象。这种立法工作机制之下最终形成的法律，几乎成了“政府意见的法律报告”，立法的民主性与人民性大打折扣，法律的公正性必然严重缺失，也就难以获得社会成员的拥护与认同。
从法理上说，人大立法与政府立法是一种支配和从属的关系。前者处于主导、支配和优势地位，后者则处于从属、补充和服从的地位。后者很大程度上是使前者得以更好地贯彻和实施，或是为前者打下探索性、先行性基础。我们应当看到，随着社会管理事务的日益复杂和民众需求的多元化，立法的专业性、技术性、科学性要求日渐凸显，政府立法权的扩张与膨胀有其必然性与现实合理性。我国改革开放以来的立法实践也证明，相较于人大，政府部门具有明显的信息优势和专业优势。政府立法以其特有的专业性、及时性和灵活性迅速填补了国家立法的空白，弥补了人大立法的诸多缺憾，大大调和了立法民主与立法效率的紧张关系，缓解了社会对立法发展的迫切要求与国家立法供给不足之间的矛盾，使得我国立法的规模，基本适应改革开放与社会发展的需要。
政府立法对于推进形成完善的法律规范体系，充分发挥立法之于各项改革事业的引领与推动作用，提升立法的科学性与效率性，曾起着不可或缺的重要作用。但是，我们也应清醒地认识到，政府立法主导可能给整个法治进程带来的负面影响。为此，必须规范政府的各项立法权限，合理界定各部门立法的权限范围和议事程序，引入社会监督力量，做到“开门立法”，防止少数立法精英“黑箱立法”滥用立法权，从而防止部门立法的腐败与恣意。还应在一定程度改革现行“归口立法”的做法，加强人大对同级政府立法的制约与监督，使人大立法与政府立法保持内容和形式上的统一。
习近平总书记对于当前搞好立法工作指出，“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题”。要制定出人民群众满意、管用、能解决问题的法律，必须加快健全人大主导立法工作的体制机制。这也要求，进一步加强人大及其常委会制度建设，优化人大及其常委会人员构成，改进人大及其常委会工作方式，提高人大立法工作效率。唯此，才能使人大立法权真正高效运作起来，才能适应当前深入推进民主立法科学立法的需要。
多年以来，行政部门主导立法以及由此形成的立法权的行政化、部门化，一直是影响我国立法民主性与公正性的显豁问题。实践当中，政府部门行使了相当重要和广泛的立法权，而人大立法职能却在相当程度上运作不到位。甚至在一些地方，人大好几年都不行使立法权。对于人大立法与政府立法的这种“错位”现象，有人形象地评价说“人大立法管小事，政府立法管大事”，或曰“人大抓鸡毛蒜皮，政府抓关键问题”。
“政府主导”和“部门本位”的工作机制，对我国立法产生了深刻的影响。例如：直接造成立法过程的“寻租”和立法权异化，造成法出多门和立法打架。相关规定含糊不清、互相矛盾，从而大大影响了立法质量。在立法内容上，一些部门借“归口起草”法律法规之机不适当地扩张行政权力、增设行政机构、重管理轻服务。一些立法中关于部门职权和行政相对人义务的规定过多且较为全面、具体，而关于部门职责和行政相对人权利的规定过少且过于片面、含糊、笼统，甚至有时根本就未作规定。部门利益支配相关立法过程，部门或行业的管理者实际上成为本部门、本行业管理事项的立法者。这种立法过程中“运动员”和“裁判员”二者合一的做法，使得利益相关的社会公众难以参与和影响立法过程，行政相对人的利益也难以在立法过程中得到充分尊重和体现。这就是人们常常批评的“国家立法权部门化，部门立法权利益化，部门利益通过部门立法合法化”现象。这种立法工作机制之下最终形成的法律，几乎成了“政府意见的法律报告”，立法的民主性与人民性大打折扣，法律的公正性必然严重缺失，也就难以获得社会成员的拥护与认同。
从法理上说，人大立法与政府立法是一种支配和从属的关系。前者处于主导、支配和优势地位，后者则处于从属、补充和服从的地位。后者很大程度上是使前者得以更好地贯彻和实施，或是为前者打下探索性、先行性基础。我们应当看到，随着社会管理事务的日益复杂和民众需求的多元化，立法的专业性、技术性、科学性要求日渐凸显，政府立法权的扩张与膨胀有其必然性与现实合理性。我国改革开放以来的立法实践也证明，相较于人大，政府部门具有明显的信息优势和专业优势。政府立法以其特有的专业性、及时性和灵活性迅速填补了国家立法的空白，弥补了人大立法的诸多缺憾，大大调和了立法民主与立法效率的紧张关系，缓解了社会对立法发展的迫切要求与国家立法供给不足之间的矛盾，使得我国立法的规模，基本适应改革开放与社会发展的需要。
政府立法对于推进形成完善的法律规范体系，充分发挥立法之于各项改革事业的引领与推动作用，提升立法的科学性与效率性，曾起着不可或缺的重要作用。但是，我们也应清醒地认识到，政府立法主导可能给整个法治进程带来的负面影响。为此，必须规范政府的各项立法权限，合理界定各部门立法的权限范围和议事程序，引入社会监督力量，做到“开门立法”，防止少数立法精英“黑箱立法”滥用立法权，从而防止部门立法的腐败与恣意。还应在一定程度改革现行“归口立法”的做法，加强人大对同级政府立法的制约与监督，使人大立法与政府立法保持内容和形式上的统一。
习近平总书记对于当前搞好立法工作指出，“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题”。要制定出人民群众满意、管用、能解决问题的法律，必须加快健全人大主导立法工作的体制机制。这也要求，进一步加强人大及其常委会制度建设，优化人大及其常委会人员构成，改进人大及其常委会工作方式，提高人大立法工作效率。唯此，才能使人大立法权真正高效运作起来，才能适应当前深入推进民主立法科学立法的需要。