关于加强人大预算审查监督工作的思考
稿件来源：人民之声报 发布时间：2015-01-21 20:19:23
2014年7月下旬，兰州市人大常委会对全市上半年预算执行情况进行了监督检查。通过这次监督检查，对全市上半年预算执行情况有了一个基本的了解，也对加强人大预算审查监督工作有了一些新的思考和认识。
健全机构、完善制度，是做好人大预算审查监督工作的基础
随着人大预算审查监督职能的日益强化，人大预算审查监督专业力量的薄弱问题十分突出。必须健全工作机构、充实专业人员，以适应监督工作的需要。一是充分发挥人大财政经济委员会的作用。充实具有专业素质的专职委员，专门从事人大预算审查监督工作，使市人大财政经济委员会更好地发挥预算审查监督工作的牵头作用。二是适当增加市人大常委会财政经济工作委员会的人员编制。作为具体实施人大预算审查监督的工作部门，市人大常委会财政经济工作委员会下设的计划预算审查监督处仅有1名工作人员，难以应对这项专业性很强的工作。应当从财政、审计等部门选调部分专业人员，加强人大预算审查监督工作人员的力量。三是增设市人大常委会计划预算审查监督工作委员会。将市人大常委会财政经济委员会下设的计划预算审查监督处升格为市人大常委会的工作部门，专门承担预算审查监督的工作职能。目前，西安、沈阳、长春、哈尔滨、成都、武汉、长沙、南京、合肥、郑州等市人大常委会都设有计划预算审查监督工作委员会，可以作为借鉴。四是设立人大预算审查监督专家库。从人大代表、政协委员、专家学者和离退休干部中选拔专业人员组成专家库，参与人大预算审查监督工作。五是加强对人大机关干部的培训。重点加强对相关法律法规和专业知识的培训，使人大机关干部成为预算审查监督的行家里手。
做好预算审查监督工作还必须抓好制度建设，推进预算审查监督的法制化和规范化。要以《预算法》的修订为契机，进一步完善相关法规和工作制度，以预算法治推动现代治理。一要维护预算的完整和统一性。在法规制度建设中，要按照全口径预算的要求，将政府的一切收支纳入人大预算审查监督之中，建立健全全面规范的预算审查监督制度。二要完善预算收支并重的监督机制。通过构建法规制度，在预算收入监督中，充分体现“税收法定”原则。在预算支出监督中，进一步完善事前审查和事后监督相结合的工作机制，防止重审查、轻监督的倾向。三要推进预算的透明和公开。通过完善法规制度，进一步明确预算公开的程序和时效，切实保障人民群众对预算的知情权、参与权和监督权，也包括对人大监督的参与。四要注重人大监督结果的运用。在法规制度中,明确规定政府和有关部门要认真办理人大预算审查监督意见和人大代表的有关议案及建议、批评、意见，完善人大预算审查监督问责制度，切实增强人大监督的刚性约束。五要健全预算审查监督的基本制度。如制定预算审查监督办法，对人大预算审查监督的组织程序、重点内容、方式方法作出明确规定。制定预算草案编制制度、预算草案审查制度、重点支出和重点项目审批和跟踪监督制度、预算调整和超收安排制度、预算公开制度，把预算管理的各个环节都纳入人大监督。制定审计监督制度，完善包括人大监督、审计监督和其他方面监督相互协调的法规制度。
突出重点、创新方法,是做好人大预算审查监督工作的关键
预算审查监督是一项专业性强、涉及面广、工作量大的繁重任务，在对预算管理各个环节进行全面监督的同时，要更加突出重点，不断增强监督的针对性和实效性。根据有关法律法规的规定和财税改革的要求，人大预算审查监督的重点：一是政府是否按照法定程序按时提请人大及其常委会审查批准预算草案、预算执行报告、预算调整报告、预算审计报告。二是预算编制和执行的合法性和合理性。针对存在的问题向政府和有关部门提出整改建议，跟踪监督整改工作。三是部门预算制度的建立和执行情况，预算公开情况，政府和有关部门对预算单位的管理情况。四是是否按照全口径预算的要求，保证预算的完整统一和预算收支平衡。五是重点支出、重点项目的安排和资金到位情况，资金支出进度和效益。六是农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出的调整情况，严格控制不同预算科目之间的资金调整。七是预算超收收入的安排和使用情况，财政转移支付和财政补助资金的安排和使用情况，政府举债情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况。八是完善国有资产经营预算制度，加强国有资产监管。九是政府基金的收支和管理情况。十是“三公经费”预算和支出情况，政府采购情况。
在创新监督方法中，一要以推进全口径预算为核心，强化对预算的实质性审查监督。长期以来，提请人大审查批准的预算草案缺乏系统性和完整性，无法准确反映预算资金的使用方向。比如不明不白的“其他支出”，令人一头雾水，再加上一些专业术语和专业性较强的预算表格，让许多非专业的人大代表难以看懂。同时，在人代会期间留给人大代表的审查时间有限，人大对预算的审查就好像只对一本书的目录进行审查，无法对预算内容进行实质性审查。因此，改进预算审查监督工作，要以提高预算的完整性、准确性和科学性入手，按照全口径预算的要求，细化预算审查标准，做到提交人大审查批准的预算草案内容完整、简明清晰。尽量少采用专业性较强的预算表格，多用文字说明。对重要预算指标特别是专项经费、重点项目的安排要进行详细说明，便于人大代表在审查时进行分析比较。市人大财政经济委员会要加强对预算草案的初步审查工作，对于人民群众关注的重点支出、重大项目和预算资金数额较大的部门，有重点地进行调查研究，并将初步审查报告提交市人大常委会会议审议，为人代会审查批准预算做好基础工作。应在人代会之前将预算草案送达给人大代表，使人大代表有足够的时间准备审查意见。在人代会期间，实行一般审查和专题审查相结合。在分组审查的同时，对重点支出、重点项目、重点部门，选择一些熟悉专业工作的人大代表集中进行专题审查。在专题审查中，可以采取听取政府有关部门的专项报告、询问和质询等方式，提高审查的针对性和权威性。二要针对重点支出、重点项目、重点部门，加强对部门预算支出的监督检查。建立部门预算批复和执行情况备案制度，部门预算经人大批准后，财政部门向预算单位的批复情况和预算单位的执行情况，应当报人大常委会备案。完善人大常委会会议审议预算执行情况的方式，在审议中突出预算执行进度和绩效，提出针对性的意见和建议。完善对重点支出、重点项目、重点部门的常态化预算执行监督检查机制，根据当年预算编制和执行情况，半年进行一次检查。通过对投资的可行性、投资内容、预算执行进度、超预算情况、投资绩效等方面进行全面检查，总结成绩，发现问题，督促整改。监督检查报告提交人大常委会会议审议，并对重大问题作出相关决议。三要坚持改革创新，增强人大预算审查监督的刚性力度。要坚持党的领导，及时向市委报告人大预算审查监督中的重大问题，使人大预算审查监督工作得到市委的有力支持。要依法维护人大预算审查监督的严肃性。预算批准前，政府和有关部门不能随意安排支出，防止“未审先支”。预算批准后，要严格执行，不得随意变动，防止“未审先变”。应赋予人大预算修改权和调整权，不能像现在的审查批准，一个字都不能动。同时，还需完善预算没有被批准怎么处理的法律规定。 （作者系兰州市人大常委会办公厅调研员）
健全机构、完善制度，是做好人大预算审查监督工作的基础
随着人大预算审查监督职能的日益强化，人大预算审查监督专业力量的薄弱问题十分突出。必须健全工作机构、充实专业人员，以适应监督工作的需要。一是充分发挥人大财政经济委员会的作用。充实具有专业素质的专职委员，专门从事人大预算审查监督工作，使市人大财政经济委员会更好地发挥预算审查监督工作的牵头作用。二是适当增加市人大常委会财政经济工作委员会的人员编制。作为具体实施人大预算审查监督的工作部门，市人大常委会财政经济工作委员会下设的计划预算审查监督处仅有1名工作人员，难以应对这项专业性很强的工作。应当从财政、审计等部门选调部分专业人员，加强人大预算审查监督工作人员的力量。三是增设市人大常委会计划预算审查监督工作委员会。将市人大常委会财政经济委员会下设的计划预算审查监督处升格为市人大常委会的工作部门，专门承担预算审查监督的工作职能。目前，西安、沈阳、长春、哈尔滨、成都、武汉、长沙、南京、合肥、郑州等市人大常委会都设有计划预算审查监督工作委员会，可以作为借鉴。四是设立人大预算审查监督专家库。从人大代表、政协委员、专家学者和离退休干部中选拔专业人员组成专家库，参与人大预算审查监督工作。五是加强对人大机关干部的培训。重点加强对相关法律法规和专业知识的培训，使人大机关干部成为预算审查监督的行家里手。
做好预算审查监督工作还必须抓好制度建设，推进预算审查监督的法制化和规范化。要以《预算法》的修订为契机，进一步完善相关法规和工作制度，以预算法治推动现代治理。一要维护预算的完整和统一性。在法规制度建设中，要按照全口径预算的要求，将政府的一切收支纳入人大预算审查监督之中，建立健全全面规范的预算审查监督制度。二要完善预算收支并重的监督机制。通过构建法规制度，在预算收入监督中，充分体现“税收法定”原则。在预算支出监督中，进一步完善事前审查和事后监督相结合的工作机制，防止重审查、轻监督的倾向。三要推进预算的透明和公开。通过完善法规制度，进一步明确预算公开的程序和时效，切实保障人民群众对预算的知情权、参与权和监督权，也包括对人大监督的参与。四要注重人大监督结果的运用。在法规制度中,明确规定政府和有关部门要认真办理人大预算审查监督意见和人大代表的有关议案及建议、批评、意见，完善人大预算审查监督问责制度，切实增强人大监督的刚性约束。五要健全预算审查监督的基本制度。如制定预算审查监督办法，对人大预算审查监督的组织程序、重点内容、方式方法作出明确规定。制定预算草案编制制度、预算草案审查制度、重点支出和重点项目审批和跟踪监督制度、预算调整和超收安排制度、预算公开制度，把预算管理的各个环节都纳入人大监督。制定审计监督制度，完善包括人大监督、审计监督和其他方面监督相互协调的法规制度。
突出重点、创新方法,是做好人大预算审查监督工作的关键
预算审查监督是一项专业性强、涉及面广、工作量大的繁重任务，在对预算管理各个环节进行全面监督的同时，要更加突出重点，不断增强监督的针对性和实效性。根据有关法律法规的规定和财税改革的要求，人大预算审查监督的重点：一是政府是否按照法定程序按时提请人大及其常委会审查批准预算草案、预算执行报告、预算调整报告、预算审计报告。二是预算编制和执行的合法性和合理性。针对存在的问题向政府和有关部门提出整改建议，跟踪监督整改工作。三是部门预算制度的建立和执行情况，预算公开情况，政府和有关部门对预算单位的管理情况。四是是否按照全口径预算的要求，保证预算的完整统一和预算收支平衡。五是重点支出、重点项目的安排和资金到位情况，资金支出进度和效益。六是农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出的调整情况，严格控制不同预算科目之间的资金调整。七是预算超收收入的安排和使用情况，财政转移支付和财政补助资金的安排和使用情况，政府举债情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况。八是完善国有资产经营预算制度，加强国有资产监管。九是政府基金的收支和管理情况。十是“三公经费”预算和支出情况，政府采购情况。
在创新监督方法中，一要以推进全口径预算为核心，强化对预算的实质性审查监督。长期以来，提请人大审查批准的预算草案缺乏系统性和完整性，无法准确反映预算资金的使用方向。比如不明不白的“其他支出”，令人一头雾水，再加上一些专业术语和专业性较强的预算表格，让许多非专业的人大代表难以看懂。同时，在人代会期间留给人大代表的审查时间有限，人大对预算的审查就好像只对一本书的目录进行审查，无法对预算内容进行实质性审查。因此，改进预算审查监督工作，要以提高预算的完整性、准确性和科学性入手，按照全口径预算的要求，细化预算审查标准，做到提交人大审查批准的预算草案内容完整、简明清晰。尽量少采用专业性较强的预算表格，多用文字说明。对重要预算指标特别是专项经费、重点项目的安排要进行详细说明，便于人大代表在审查时进行分析比较。市人大财政经济委员会要加强对预算草案的初步审查工作，对于人民群众关注的重点支出、重大项目和预算资金数额较大的部门，有重点地进行调查研究，并将初步审查报告提交市人大常委会会议审议，为人代会审查批准预算做好基础工作。应在人代会之前将预算草案送达给人大代表，使人大代表有足够的时间准备审查意见。在人代会期间，实行一般审查和专题审查相结合。在分组审查的同时，对重点支出、重点项目、重点部门，选择一些熟悉专业工作的人大代表集中进行专题审查。在专题审查中，可以采取听取政府有关部门的专项报告、询问和质询等方式，提高审查的针对性和权威性。二要针对重点支出、重点项目、重点部门，加强对部门预算支出的监督检查。建立部门预算批复和执行情况备案制度，部门预算经人大批准后，财政部门向预算单位的批复情况和预算单位的执行情况，应当报人大常委会备案。完善人大常委会会议审议预算执行情况的方式，在审议中突出预算执行进度和绩效，提出针对性的意见和建议。完善对重点支出、重点项目、重点部门的常态化预算执行监督检查机制，根据当年预算编制和执行情况，半年进行一次检查。通过对投资的可行性、投资内容、预算执行进度、超预算情况、投资绩效等方面进行全面检查，总结成绩，发现问题，督促整改。监督检查报告提交人大常委会会议审议，并对重大问题作出相关决议。三要坚持改革创新，增强人大预算审查监督的刚性力度。要坚持党的领导，及时向市委报告人大预算审查监督中的重大问题，使人大预算审查监督工作得到市委的有力支持。要依法维护人大预算审查监督的严肃性。预算批准前，政府和有关部门不能随意安排支出，防止“未审先支”。预算批准后，要严格执行，不得随意变动，防止“未审先变”。应赋予人大预算修改权和调整权，不能像现在的审查批准，一个字都不能动。同时，还需完善预算没有被批准怎么处理的法律规定。 （作者系兰州市人大常委会办公厅调研员）