“乡镇每年召开两次人代会”还需制度补漏

　　中发［2015］18号文件转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》明确要求：“乡镇每年召开两次人代会。”无疑，这对于加强乡镇人大工作，发挥乡镇人大职能作用将产生积极影响。
 
　　地方组织法赋予乡镇人大13项职权，包括保证宪法和法律在本行政区域内的实施，决定本行政区域内的重大事项，选举乡镇人大主席、副主席和政府组成人员，监督本级政府的工作等。客观而言，保障这些职权落到实处，仅靠一年一次的人代会是不现实的。尽管如此，还有一些地方盲目追求开短会，会期一再压缩；匆匆忙忙走程序，审议发言走形式；职权虚职、职责虚位、职能虚转，使一些乡镇人大处于被边缘化的尴尬境地。
 
　　“乡镇每年召开两次人代会”，一定程度上可以纾解乡镇人大职能“三虚”的问题。以往，乡镇人大对政府工作的监督、对财政预算执行情况的审查和对财政预算的调整、对法律法规贯彻实施情况的执法检查等，都因为乡镇人大没有常设机构、乡镇人大闭会期间如何履职缺少制度载体、乡镇人大工作务虚的多务实的少，导致法律赋予乡镇人大的很多职能长期处于“休眠状态”。尽管地方组织法规定“地方各级人民代表大会会议每年应至少举行一次”，但从目前实际情况看，如果没有重要的人事安排，地方各级人代会一般是一年只开一次。据统计，在全国3万多乡镇人大中，一年举行一次会议的占91.9%，一年举行两次及两次以上会议的占7.2%，一年内没有举行会议的占0.9%。考虑到会议成本、召集及议题等诸多因素，各地执行地方组织法的规定普遍采用不违法的底线思维，“每年应至少举行一次”的规定实际上变成了“每年只举行一次”。
 
　　中发［2015］18号文件规定“乡镇每年召开两次人代会”，不仅为规范乡镇人代会的召开提供了制度支持，使“每年应至少举行一次”的法律规定从弹性走向具体，而且为乡镇人代会实现职权和反映民意奠定了坚实的制度基础。但要真正落实这一规定，还需要相应制度补漏。一要强化各级领导的宪法法律意识和民主政治意识，把开好每年两次乡镇人代会作为民主法治建设的目标管理考核内容，明确责任职责，切实加强领导，使制度从纸上文本真正走向制度实践。二要健全完善法律制度，将“乡镇每年召开两次人代会”从法律层面予以规定。三要建立责任追究制，对未能召开两次人代会的乡镇主要领导，轻则予以诫勉谈话、通报批评，重则可以撤职、罢免，让其不敢轻视乡镇人大的作用，从而使一年召开两次人代会走向常态。　卢鸿福