全省市州人大财经委城镇化建设专题座谈会侧记

为加快推动我省城镇化建设出谋划策

2010年8月11日至12日，甘肃省市州人大财经委城镇化建设专题座谈会在庆阳市召开，省人大常委会副主任孙效东出席会议并作重要讲话，省人大财政经济委员会主任委员、省人大常委会财政经济办公室主任屠锦敏就城镇化建设问题作了专题讲座，各市州人大常委会财政经济工作委员会作了交流发言。
　　按照省人大财经委的建议，省人大常委会将在9月召开的十七次常委会会议上听取和审议省政府关于全省城镇化建设问题的专题报告。2010年6月3日，省人大常委会财经办公室向各市州人大常委会财经工作委员会发函，请各市州人大常委会财经工作委员会对城镇化建设问题组织专题调研。此次座谈会，旨在汇总交流各市州人大常委会调研成果，为听取和审议省政府的专题报告做准备。

　　城镇化水平是一个国家和地区工业化、现代化的重要标志

　　近年来，城镇化几乎成为举国上下极其关注的一个重要热点问题，不但是学者们在论文中经常讨论的主题，而且成为众多科研机构、高等院校研究生的一项重要选题。通过传媒，社会各界人士也越来越关心城镇化建设问题。尤其重要的是，自从1998年我国政府关于解决我国“三农”（农业、农村、农民）问题的决策和在国家“十五”经济社会发展规划中提出推进城镇化的战略以及对我国几十年不变的城市发展方针作了一定调整后，人们普遍认识到推进和加速城镇化，使农村富余劳动力和过量的农业人口转化为城镇人口是解决我国“三农”问题的重要措施之一。
　　城镇化是受工业化和经济社会发展所带动，但是它的推进，也反过来促进经济社会的发展。纵观世界各国的城镇化过程，无不和他们各自的国情（包括经济、社会、历史、地理、民族、文化等）有关，从而呈现出不同的城镇化道路和不同的特点。
　　我国也不例外，城镇化建设有自己的发展历程和特点。新中国成立以来，大致可以分为三个阶段。第一个阶段从1953年至1958年第一个五年计划时期，国家开始进行工业化。在计划经济体制下，大规模的工业建设吸收大批农民进入工厂，城镇人口有计划地增长，是城镇化稳步进行的时期。全国城镇化率从10.6%提高到16.3%，年均提高0.63个百分点。第二个阶段从1958年至1978年，是城镇化徘徊、停滞的阶段。由于“大跃进”、“文化大革命”的干扰，指导思想摇摆和一度曾试图走“非城市化的工业化道路”，城镇化率20年只提高1.6个百分点，年均增长0.08个百分点，还有几年是负增长。第三个阶段从1978年至今，是城镇化快速发展阶段，城镇化率至2002年提高到39.1%，年均增长0.88个百分点，1998年后几年超过1个百分点。至2009年底，城镇化率达到47.7%。这同中央指出城镇化是解决“三农”问题重要途径之一和明确提出推进城镇化的战略，调整部分限制和不利于农民进城的政策等因素有关。

　　我省城镇化建设任重道远

　　世界各国资料表明，城镇化过程大体经历三个阶段。最初阶段城镇化发展比较缓慢，往往非常艰难，要经历强烈的阵痛，这是社会生产力和经济实力较低条件的反映。当城镇化达到一定水平（一般为30%左右）以后，开始进入城镇化的第二阶段，即加速发展阶段。这时城镇化的加速与经济发展加快出现相互促进的情况。待到农业中的富余劳动力，大部分在农业现代化基础上转向二、三产业以后，城镇化开始进入最后阶段（一般为70%以上）。城镇化由前一阶段以城镇人口数量增长为主，转向以提高城镇的公共环境质量为主。当城乡人口比例趋于稳定，城乡环境质量都有很大提高，并趋于大体接近的时候，可以认为城镇化过程最终结束。
　　近年来，我省提出“工业强省”战略和“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略，对我省城镇化建设起到了明显的推动作用。尤其是国家西部大开发战略的实施，使我省城镇化建设迎来了千载难逢的历时机遇。
　　省人大财政经济委员会主任委员、省人大常委会财政经济办公室主任屠锦敏在讲座中说，至2009年底，我省平均城镇化率达到32.56%。尽管仍低于全国平均水平，但已步入加速发展阶段。
　　按照城市规模划分标准，非农业人口100万以上为特大城市，50万至100万人为大城市，20万至50万人为中等城市，20万人以下为小城市。
　　屠锦敏说，我省城镇化建设进程中，城镇体系结构不合理很明显。从结构来看，我省16个城市中，特大、大、中、小城市比例为1∶0∶2∶13，呈“工”字形，而全国这一比例为1∶1.32∶5.84∶9.86，呈金字塔形。很明显，我省没有大城市，中等城市的数量偏少。我省特大城市仅1个，为兰州市（167.27万人），没有大城市，中等城市有天水市（31.2万人）、白银市（28.25万人），其他13个城市均为小城市。可见，我省城市结构主要是以小城市为群体、特大与中等城市之间存在断层的结构。65个县城中，人口规模在3万人以下的占37个，2万人以下的占20个。所以我们说我省的城镇体系是“大的太少，小的太小”。
　　如何抢抓历史机遇，破解我省城镇化建设进程滞后的瓶颈，各市州人大常委会财经工作委员会对城镇化建设问题进行了一次深入调研。
　　调研显示，我省城镇化水平不够高，且省内各市州之间发展差距很大，全省城镇化率最高的是嘉峪关市，2009年达到91%，而相对滞后的临夏州，仅为12.85%；城市经济不强，辐射带动能力弱；户籍制度、土地流转制度是城镇化建设的最大体制性障碍；城镇化建设基础欠账太多，建设资金和管理经费普遍欠缺；规划管理机构设置有缺口，市区两级规划管理机构关系不顺，镇级规划管理机构基本空缺；农村基础设施建设没有资金来源等问题制约和困扰着我省城镇化建设的步伐。
　　嘉峪关市的城镇化率达到91%，为全省各市州之最，但嘉峪关市人大常委会财政经济工作委员会主任赵录德在发言中坦言，《城乡规划法》和《建筑法》的宣传还不够深入，全社会规划意识还有待于进一步提高，主要表现在全社会对规划建设工作的重要性、权威性、严肃性认识不够；城乡建设水平还有待于进一步提高，城市空间战略规划、产业发展规划、重点区域规划等领域研究的深度还不够；拆迁改造困难多、阻力大，造成旧城区规划改造步伐缓慢；城市建设和管理资金短缺。
　　兰州市是我省的省会城市，近年来，兰州市围绕建设西部区域性现代化中心城市的目标，重点抓城市中心建设、城市新区建设、县域基础设施建设，以道桥路网建设带动城市经济圈发展、以节能减排重大项目带动城市人居环境改善、以加快城中村改造和重点小城镇建设带动城乡一体化发展、以市政公用事业发展带动城市综合承载力提高、以绿化空间扩展带动城市整体形象优化，逐步形成了功能合理、布局优化、运转良好、协调有序的城镇建设格局。全市城镇化率自2005年至2009年五年来分别为59%、59.2%、62.2%、62.6%、62.7%。
　　兰州市人大常委会财经工作委员会副主任张松认为，尽管兰州市各级部门为城镇化建设工作做了极大努力和大量工作，但总体上全市城镇化进程与城乡统筹总体规划大纲的目标不相适应，一定程度上制约了城镇化的建设速度，突出问题为小城镇规模普遍偏小、城镇缺乏产业支撑、城镇基础设施落后、城镇建设资金短缺、小城镇规划编制滞后、小城镇建设管理薄弱、土地征用拆迁困难。
　　庆阳市2002年撤地设市以来，通过突出发展市区、重点发展县城、积极发展小城镇，揭开了城市发展新的一页，现已形成以西峰区为中心、7个县城为接点、33个重点小城镇为延伸的城市体系。目前，全市城镇数量达到37个，比“十五”末增加4个；建成区面积达到68.2平方公里，比“十五”末扩大20平方公里；城镇人口达到68.6万人，比“十五”末增加20.91万人；城镇化率2009年达到28.1％，比“十五”末提高8.1个百分点。
　　庆阳市人大常委会副主任吴秉儒在交流发言时针对庆阳市城镇化建设中存在的问题说，城镇化水平低，广阔的发展空间亟待充分利用；基础条件差，明显的发展优势亟待深度挖掘；统筹难度加大，突出的城乡二元结构亟待破解；建设资金短缺，丰富的城市资源亟待高效经营。
　　平凉市人大常委会财经与城建工委主任冯天祥在发言时说，近年来，平凉市在城镇化建设上紧紧围绕省委提出的“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略，坚持以科学发展观为指导，以城乡一体化发展为统揽，抢抓国家增加投资、扩大内需的机遇，不断建立健全领导机制，转变经营思路，狠抓项目建设，突出基础设施、生态环境、民生工程、节能减排四个重点，强力推进中心城市、县城、小城镇和村庄四个层面的建设协调发展，全市的城镇化进程和城镇基础设施建设呈现出快速发展的良好态势。目前，全市已初步形成了以中心城市为核心，六个县城为次中心，重点小城镇为基础，以312国道和宝中铁路为发展轴线，层次分明、布局合理、相互补充、梯度辐射、共同发展的串珠状、网络化城镇体系。到2009年底，全市城镇化率达到31.4%。但是，与发达地区和兄弟市区相比，还是有相当大的差距，主要是城镇化水平仍然较低，城镇的经济辐射和聚集功能有待进一步提高；城镇规划管理工作存在薄弱环节；城市管理难度加大；城镇建设资金严重不足。
　　近年来，酒泉市城镇化建设坚持以科学发展观为指导，以《酒泉市加快城市化发展纲要》为目标，不断完善城镇体系规划，稳步扩展城镇规模，逐步加大基础设施投入，统筹推进城乡一体化进程，城镇化发展取得了明显成效，城镇化水平显著提高。2009年，全市城镇人口达到59.11万人，城镇化率达到58.02%，分别高于全国11.4和全省25.4个百分点。从所辖的7个县（市、区）看，有5个县（市、区）的城镇化率达到了50%以上，其中，敦煌市和阿克塞县城镇化率已超过70%，全市城镇化已达到较高水平。但酒泉市人大常委会财经工作委员会副主任王如意在发言时认为，思想认识不到位、城市规划和功能定位不完善、产业支撑力不强、城镇化质量不高、政策性壁垒依然存在等问题依然制约着城镇化发展。
　　白银市近４年来城镇化率每年以1.3%的速度递增，2009年城镇化率达到35.5%，高于全省2.9个百分点，低于全国11.1个百分点。白银市人大常委会财经工作委员会主任张学良认为，除了对城镇化重要性的认识还不到位，城镇规划工作滞后的问题外，投融资渠道单一，建设资金匮乏；建设与管理环节薄弱，乡镇机构不健全；体制机制存在障碍，环境有待优化也是制约城镇化建设进程的主要因素。
　　陇南市和临夏州2009年城市化率分别为19.22%和12.85%，是各市州中城镇化水平比较低的地区。陇南市人大常委会财经工作委员会主任唐志敏、临夏州人大常委会财经工作委员会副主任祁剑在发言时一致认为，思想认识片面化是城镇化建设发展中存在的一个主要问题：把城镇化建设等同于城市建设，认为城镇化就是“多盖房子多修路”，把城镇化的内容简单归结为增加城镇户口居民，轰轰烈烈的建设，农村人口没被“化”掉多少，反而随着土地被征用，产生了许多失地农民。
　　
　　找出适合甘肃特色的城镇化发展模式

　　推进城镇化建设必须因地制宜，根据各地的发展实际和特色走出自己的路子，围绕调研中发现的问题，与会人员纷纷提出建议，积极破解我省城镇化建设进程中的制约瓶颈。
　　张掖市人大常委会财经工作委员会主任李云建议，规划先行，要进一步完善规划体系，健全规划管理制度，强化规划监督管理，维护规划的严肃性，确保城镇化建设依法进行、科学发展。
　　武威市人大常委会财经与城市工作委员会主任马中义建议，在加快规划编制步伐的同时，要积极争取国家补助，合理布局和发展城镇产业，增强城镇集聚力和吸纳能力；要推行集约型的城乡建设用地模式，调整城乡用地结构，提高土地利用率；要加强城市管理，树立整体经营城市的理念。
　　金昌市人大常委会财经工作委员会主任陈庆星建议，省上应制定出台支持城镇化建设的政策措施，从上而下的按照扶持政策支持城镇化建设和小城镇发展。同时，他建议省上应加大对城镇化建设的资金扶持力度，安排专项资金扶持小城镇基础设施建设。
　　天水市人大常委会财经工作委员会主任范余敏则结合《关中—天水经济区发展规划的实施方案》，建议省上研究制定区域性改革措施，建立沟通协调机制，加快对天水次核心城市发展的支持，加快推进天水市城镇化建设步伐。
　　定西市人大常委会财经与城市工作委员会主任朱虔在发言中则建议，省上要尽快健全促进城镇化发展的相关法规和规章制度，创新城镇化建设的体制机制。他认为，要加快户籍管理制度改革，加快完善农村土地流转制度改革，完善城镇社会保障制度，建立健全有关城镇化建设的专管机构，不断提高城镇化建设，尤其是小城镇建设和管理的水平。
　　在听取了大家的发言后，省人大常委会副主任孙效东指出，要深刻认识到推进城镇化建设是促进经济社会又好又快发展的必然要求，是转变发展方式和扩大国内需求的重要抓手，是打破城乡二元结构，推进城乡一体化建设的必由之路，要进一步增强责任感、使命感和紧迫感，抢抓历时机遇，尊重科学规律，知难而前行，一步一个脚印，扎扎实实推进我省城镇化建设的步伐。
　　城镇化建设事关经济社会发展的全局，需要全社会上下齐心，共同努力。国家新一轮西部大开发战略的实施，国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见和省委十一届七次会议提出的“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略的实施，都给加快推进我省城镇化建设带来了良好的发展机遇。
　　给我支点，我就能撬动整个地球。抓住机遇，我们就能迎头赶上。