甘肃林业生态环境保护步入法制轨道

　　●《甘肃省林业生态环境保护条例》2011年6月1日起正式施行
　　●2011年5月26日，甘肃省政府新闻办召开新闻发布会，向媒体介绍《甘肃省林业生态环境保护条例》相关情况
　　●通过地方立法，规范和加强一个省的林业生态环境保护工作，这在我国尚属首次

　　2011年6月1日，《甘肃省林业生态环境保护条例》正式实施，这标志着我省通过创制性立法强化林业生态环境保护工作迈出了实质性步伐，也标志着甘肃林业生态环境保护工作步入法制轨道。据悉，通过地方立法,规范和加强一个省的林业生态环境保护工作,这在我国尚属首次。
 
　　现状　构建生态安全屏障，立法保护林业生态环境迫在眉睫

　　森林、湿地、沙漠等林业生态系统是陆地生态系统的重要组成部分，是经济社会可持续发展的重要屏障。
　　我省位居黄河、长江中上游、风沙前沿，生态区位十分重要，地形、气候类型众多，孕育了十分丰富的生物物种和自然景观资源。据统计，全省现有林业用地1.47亿亩，生长野生植物7大类4000多种，属国家重点保护的46种；栖息陆栖脊椎动物834种，列入国家重点保护的105种，其中大熊猫、金丝猴、雪豹等闻名世界。有中药材9500多个品种（包括野生），居全国第2位。近1800万亩的各类湿地，既是涵蓄水源、调节气候的重要资源，又是黑鹳、黑颈鹤、灰鹤、天鹅及各种雁鸭类等国家重点保护鸟类的理想栖息地。分布全省北部一线的腾格里、巴丹吉林和库姆塔格等沙漠，中东部的黄土高原，作为特殊的生态系统，对维系我省乃至全国生态安全具有特殊的生态作用。
　　多年来，我省高度重视林业生态环境保护工作，制定和采取了一系列政策措施，尤其是通过制定林地、湿地、防沙治沙、自然保护区、森林病虫害防治检疫等专项地方性法规和政府规章，依法规范了林地、湿地、沙化土地等管理活动，加快实施天然林保护、退耕还林、防沙治沙、自然保护区等重点林业生态工程建设，遏制风沙危害，维持生物多样性，保护野生动植物资源，恢复湿地生态系统功能，明显改善了全省林业生态环境。
　　但是，受自然条件的限制，我省林业生态系统依然十分脆弱，保护的形势仍很严峻，建设的任务十分繁重。主要表现在以下方面：一是森林资源总量少、质量低，分布不均，防护效能不强。我省地处青藏、黄土、蒙新三大高原交汇地带，居长江、黄河上游，是黄河、长江的重要水源涵养区，是西北地区重要的生态屏障和战略通道，但森林覆盖率仅有13.42%，低于全国平均水平近5个百分点。同全国相比，有林地面积仅占全国的1.36%，活立木总蓄积占全国的1.59%，森林覆盖率居全国第28位。森林植被稀疏，生态环境脆弱，以致全省干旱、水土流失、沙尘暴等灾害经常发生，给经济社会发展、人民群众生活带来了严重影响。二是湿地严重退化。因水资源短缺，滥垦、滥牧等人为活动频繁，致使我省天然湿地萎缩，沙化、盐渍化、荒漠化严重，湿地生态系统功能下降。三是荒漠化和沙化土地面积逐年扩大。我省荒漠化和沙化范围涉及11个市（州）38个县区，荒漠化土地面积已近20平方公里，沙化土地面积达12.0万平方公里。四是生物多样性递减，生物资源破坏严重。由于滥牧、滥挖、滥猎等乱开发现象屡禁不止，造成有益植物资源数量下降，有害植物扩展蔓延，栖息野生动植物种群数量物种生存环境急剧恶化。
　　严峻的现实，需要加强林业生态环境的保护和建设，但现行的各项法规、规章和管理制度多为某一方面的单项规定，林业生态保护工作缺乏统一的监测、监督和管理规范，不能及时掌握林业生态环境现状，准确反映环境动态变化情况，难以对症施治，进行统筹规划，采取有效的监测监督和保护措施。
　　2010年5月，国务院办公厅《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》中指出，“甘肃是我国西北地区重要的生态屏障”，要“加强生态建设和环境保护，构建西北地区生态安全屏障”。
　　在国家的战略定位和现实状况的巨大反差面前，立法加强林业生态环境保护成为迫切地现实选择。
　　
　　立法　创制性立法，可操作性必然成为焦点

　　其实，早在2007年，我省就将林业生态环境保护的立法工作提上了议事日程。省林业厅组织有关专家、技术人员和工作人员到12个国家级自然保护区、白龙江、小陇山、祁连山、子午岭等重点林区，以及各市州和基层林业单位进行调研，起草了法规初稿。
　　2009年，列入省人大常委会立法调研项目。2010年，列入省人大常委会立法制定项目。省人大环资委、省人大常委会法工委，省政府法制办和省林业厅组成起草小组，先后组织相关人员到省内部分自然保护区、林业基层单位及黑龙江、吉林、辽宁等省进行立法调研，对林业生态环境保护的基本情况、立法的必要性和可行性等有关问题进行了认真讨论和研究，对条例初稿进行了反复修改完善，形成征求意见稿，并下发全省林业系统共计50多个单位征求意见，根据反馈的17份修改建议，再次进行修改。经过多次综合论证修改，形成了《甘肃省林业生态环境保护条例（草案）》。
　　省政府第65次常务会议2010年11月5日讨论通过后，2010年11月22日上午，《甘肃省林业生态环境保护条例（草案）》提交省十一届人大常委会第十八次会议进行审议。至此，草案的起草论证工作已经历时四年。
　　由于在林业生态环境保护方面，我国目前没有出台相关专门的法律，我省的地方立法工作没有上位法可以借鉴，这部地方性法规出台后的实际可操作性，在审议时成为大家关心的焦点问题。
　　审议时，有委员和立法顾问提出，林业生态环境保护是一项涉及面广、综合性强的工作，不仅需要各级政府及有关部门齐抓共管，共同配合，也需要加大舆论宣传力度。最后，草案中增加了“报刊、广播电视等新闻媒体以及文化、教育等有关单位应当加强林业生态环境保护的宣传教育，普及林业生态环境保护的科学知识，增强公民保护林业生态环境的意识。新闻媒体应当加强对林业生态环境保护的舆论监督”的内容。
　　有委员提出，林业生态环境保护工作应当鼓励全社会参与，并引入奖励机制，以增强单位和个人保护林业生态环境的主动性和积极性。草案中增加了“任何单位和个人对破坏林业生态环境的行为都有制止、检举或者控告的权利和义务。各级人民政府应当对在林业生态环境保护工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励”的内容。
　　部分常委会组成人员认为，在林业生态环境较为脆弱的区域，特别是在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区取土、挖沙、采石等，会造成水土流失，直接或间接破坏林业生态环境，给国家财产和人民的生命安全带来危害。对此类破坏性较为严重的行为，应当禁止。草案中增加规定：“在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，不得从事取土、挖沙、采石等可能造成水土流失、破坏林业生态环境的活动。”
　　有常委会组成人员提出，随着社会主义市场经济的不断发展，市场经济的经营模式越来越多样化。以生态旅游、环保等为主题的旅游、开发等经营模式日益增多。虽然经营模式的增多搞活了当地经济，但有的却严重影响了当地的林业生态环境，破坏了当地的生态环境资源。草案中应当增加对林业开发经营行为的限制性规定。草案中修改规定：“在确保不影响林业生态环境的前提下，可以采取多种经营模式，依托国有林场、自然保护区和森林公园的自然资源、自然景观、野生动植物资源、发展区域特色的森林生态旅游业，带动林业及相关产业的发展”，从而限制肆意开发，破坏生态环境资源的经营行为。
　　常委会组成人员和有关部门提出，开展无公害林产品的开发和认证是实施林产品绿色行动计划极为重要的保障，能够推动林业科技成果有序而快速转化，更是提高林产品质量安全和市场竞争力的有力依靠和保障。通过立法对林产品的产品转换进行保护，可以确保该产业的有序健康发展。因此，在草案中增加规定：“进入流通领域的林产品，应当经过相关部门的检验和检测。同时，鼓励和扶持开发无公害林产品”；“申请无公害林产品产地认定应当提出书面申请，由具有相应资质的检测机构检测合格，经省林业厅主管部门审查批准后，颁发林产品产地认定证书”；“申请无公害林产品认证，按照国家有关规定办理。未经依法认证的林产品，其包装、标签、说明书、广告中不得使用无公害林产品标志”；“禁止伪造、冒用、转让、买卖无公害林产品产地认定证书、林产品认证证书和标志”等内容。
　　有关部门提出，林业生态环境监测不仅应当包括对森林资源、湿地、荒漠化等进行专项监测，也应当逐步开展对林业生态环境的综合性监测。草案修改规定：“林业生态环境监测包括森林资源、湿地、荒漠化与沙化、生物多样性监测和其他专项监测，逐步开展综合性监测。”
　　有部门提出，草案规定了林业生态环境主要保护区域内不得开垦、探矿、采石、挖沙、取土等，法律责任中也应当规定相应的处罚。因此，草案修改规定：“违反本条例规定，在林业生态环境主要保护区域内有开垦、探矿、采矿、采石、挖沙、取土等破坏林业生态环境行为的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为，排除危害；造成损失的，当事人应当承担林业生态环境污染、破坏的检测和治理费用，并向直接受到损失的单位或者个人赔偿损失；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
　　有部门提出，为使林产品的概念清晰明确，且能区分于农牧产品，应当对林产品的概念进行界定。因此，草案附则中增加规定：“本条例所称林产品，是指在林业活动中依托于森林、林木、林地生产的以及经过初级加工的植物、野生动物、微生物产品。”
　　经过反复论证修改，2011年3月29日，草案二次审议稿提交省十一届人大常委会第二十次会议进行审议。
　　2011年4月1日，省十一届人大常委会第二十次会议表决通过了《甘肃省林业生态环境保护条例》。
　　新出台的《甘肃省林业生态环境保护条例》分为总则、保护、监测、监督、法律责任、附则共六章三十七条。《条例》立足我省林业生态保护的实际情况，对保护原则、职能划分、规划实施、监测手段、法律责任等方面，都作了具体可行的规定。
　　省十一届人大常委会第二十次会议还有一项重要议程，听取和审议全省天然林资源保护工程的专项工作报告。同时，省十一届人大常委会首次启动询问程序，组织联组审议会，就天然林资源保护工作专题询问政府及其相关部门负责人。
　　在一次常委会会议期间，安排两个内容相关的议题，足见权力机关对林业生态环境保护工作的高度关切。
　　
　　执行　依法保护，形成全社会共同参与林业生态环境保护的良好氛围

　　《甘肃省林业生态环境保护条例》于2011年6月1日起正式施行。据悉，通过地方创制性立法,规范和加强一个省的林业生态环境保护工作,这在我国尚属首次。
　　5月26日上午，甘肃省政府新闻办召开新闻发布会，专题介绍《甘肃省林业生态环境保护条例》相关情况。
　　甘肃省林业厅副厅长赵建林在新闻发布会上，就《条例》的贯彻落实作了发言。
　　赵建林表示，要大力宣传教育，迅速提升林业生态环境保护意识。他说，《条例》的颁布实施，是我省林业生态环境保护工作的一项重大制度创新，各级林业部门要把学习宣传、贯彻落实《条例》作为当前的重要工作来抓，充分利用报刊、广播、电视、网络、标语等媒体，结合“3·12”植树节、“爱鸟周”、“保护野生动物宣传月”、“加强法制宣传教育，促进林区和谐稳定”等主题宣传活动，采取群众喜闻乐见、生动活泼、通俗易懂的形式广泛宣传《条例》的重要意义、主要内容和要求，做到家喻户晓、人人皆知，努力营造林业生态环境保护工作的良好氛围。同时，要特别加强对林业部门干部职工的学习教育，要把《条例》的学习作为“六五”普法教育工作的一项重要内容，紧密结合实际，制订学习计划，组织广大干部职工，尤其是执法人员认真学习《条例》，全面掌握《条例》的基本内容，领会《条例》的精神实质，强化管理人员的依法行政意识，为依法保护林业生态环境打下良好基础。
　　赵建林表示，要强化措施，切实保护林业生态环境。他说，林业生态环境保护是林业生态建设和产业发展的基础，事关国土安全和经济社会可持续发展大局，各级人民政府、林业等行政主管部门一定要认真坚持统筹规划、优先保护、科学利用、综合治理的方针，实行谁破坏谁恢复、谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，积极采取有效措施，加大对林业生态环境的主要区域实施封山禁牧、封山(沙、滩)育林(草)、退耕还林(草)、天然林保护等重点工程治理力度，保护和恢复森林、湿地、沙化土地的典型区域，珍稀、濒危野生动植物集中分布区，水源涵养区，沙尘暴策源地等生态脆弱区的生态环境。要积极引导林业生产经营者使用高效、低毒、低残留农药和生物农药，推广林业有害生物综合防治技术，鼓励运用生物防治技术。加强林产品产地生态环境的保护与建设；改善生产条件，引导、鼓励和扶持林业生产经营者开发林果、种苗、花卉、养殖等特色林业产业。同时，各级人民政府及发展和改革、环境保护、国土资源、农业、水利、建设、交通、旅游等相关部门，也要按照各自职责，共同做好林业生态环境保护工作。
　　赵建林表示，要加强综合监测，准确掌握林业生态环境变化趋势。他说，经过多年努力，我省已初步建立了林业生态环境监测、监督机构，连续多年开展了总体规划设计调查、部分区域和全省二类调查、全省森林资源连续清查、荒漠化与沙化监测、年度样线监测等工作，为指导全省林业生产建设和林业生态环境保护工作提供了科学依据。但目前仍存在着监测站点较少、分布不平衡、监测精度不高、时效性不强等问题。今后，我们将严格按照《条例》规定，完善监测体系建设，积极采用新技术，做到监测和监督并重，增强监测的时效性和预见性，实现对林业生态环境的综合监测和评价，建立和完善监督管理制度，严格规范监督管理程序，不断促进林业生态环境保护工作。
　　赵建林表示，要坚持依法保护，严厉打击破坏林业生态环境的违法行为。他说，目前，我省破坏生态环境案件仍时有发生，保护形势依然严峻。我们要依据《条例》的规定，把林业生态环境保护纳入工作责任制，加强责任制的考核和评估，推行林业重大案件定期公布制度，进一步加大执法力度，加强对重点林区、生态脆弱区的保护工作，要集中力量，适时组织专项行动，严厉打击乱垦滥占、非法捕猎等破坏林业生态环境的各种违法活动，公开曝光重特大案件，震慑犯罪，形成全社会共同参与保护林业生态环境的良好氛围。