新形势下的地方立法工作任重而道远

——甘肃省人大常委会地方立法理论研讨会纪略

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。地方立法担负着保障宪法和法律法规在本行政区域内有效实施和推进本地区经济和社会发展的重要职能。

在中国特色社会主义法律体系基本形成之际，地方立法如何应对新的历史条件下地方经济社会发展过程中出现的一些新情况、新问题，地方立法如何进一步坚持科学立法和民主立法，如何在地方立法过程中切实提高地方性法规的质量等等，这些新的研究课题日益成为每个地方立法工作者面临的共同任务。为此，2011年8月2日，甘肃省人大常委会在兰州召开了地方立法理论研讨会。省人大常委会副主任嘉木样·洛桑久美·图丹却吉尼玛、马尚英出席研讨会。省人大常委会副主任周多明出席并讲话。省人大常委会副秘书长，省人大各专委会和省人大常委会各工作部门负责人，省政府法制办公室、2011年立法计划项目中的相关厅局负责人，兰州市人大常委会和民族自治州人大常委会的负责同志以及省人大常委会立法顾问参加了会议。省人大法制委员会副主任委员王利民作了总结发言。省人大常委会立法顾问、兰州理工大学法学博士吕志祥等14位同志作了交流发言。

回顾地方立法成果　积累丰富实践经验

回顾、总结我省地方立法的成果和经验，对研究地方立法的发展趋势，探索提高地方立法质量具有重要意义。

省人大常委会副主任周多明在讲话时指出，自1979年地方组织法赋予地方人大及其常委会制定地方性法规的职权以来，全国各地已经制定现行有效的地方性法规8600多件。我省人大及其常委会认真履行职权，结合我省经济社会发展和民主法制建设的需要，制定了一大批有甘肃特色的法规。截至2010年12月，省人大及其常委会共制定现行有效的地方性法规161件，批准兰州市人大及其常委会制定的地方性法规27件，批准民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例56件，作出法规性决议、决定30件。这些地方性法规和法规性决议、决定，为我省各领域、各方面的需求提供了法制保障。在此过程中，立法审议制度不断完善，立法工作机制逐步健全，立法技术渐趋成熟，地方立法工作逐步走上了制度化、程序化、规范化的轨道。

周多明指出，回顾30多年来地方立法的发展历程，我们看到，我省地方立法从空白上起步，伴随着国家改革开放、民主法制建设和中国特色社会主义法律体系形成的步伐，创造性地开展立法实践，在实践中探索，在探索中提高，积累了丰富的经验。这些经验，既是地方立法的思想理论基础，也是必须遵循和坚持的原则：地方立法必须坚持党的领导，地方立法必须坚持中国特色社会主义理论体系为指导，地方立法必须维护国家法制统一，地方立法必须突出地方特色、具有可操作性，地方立法必须扩大公众的有序参与。

树立民主观念　指导立法工作

地方立法的目的，归根结底是要体现本行政区域人民群众的共同意志，维护人民的利益，保障人民当家作主。

对此，省人大常委会副主任周多明指出，省人大常委会一贯坚持开辟民主立法渠道，通过召开座谈会、专家论证会、立法听证会等方式，建立立法顾问、立法联系点、法规公示、公开征集立法建议等制度，引导公众参与立法活动。我省的立法顾问和立法联系点制度在全国属于首创。但能够参与立法活动的多为专家、学者，普通群众特别是基层、农村群众的声音还很微弱，群众的意见建议在立法决策中参与的比重还比较小，与社会民主化进程的要求还有一定的距离。因此，我们要增强立法的公开性，扩大公众参与途径，为群众有效地表达诉求提供更多的平台。例如，在立法项目确定、法规起草、调研修改、立法后评估等环节中，设计社会参与的相关程序，探索立法听证低成本、普及化的可行途径，努力使广大人民群众能更多地、更经常地参与地方立法活动，使立法决策更好地体现人民的意志，反映最广大人民群众的根本利益。

省人大常委会立法顾问、兰州商学院法学院经济法学博士马洪雨在交流发言中提出，要积极推进民主立法工作，首先，充分发挥人大代表在立法工作中的作用，无论是论证和确定立法项目，还是起草和审议法律草案，都认真研究吸纳代表议案提出的相关意见，邀请相关代表参与立法工作。其次，扩大公民对立法的有序参与，坚持民主立法就要在立法活动中认真贯彻群众路线，实行从群众中来到群众中去的工作方法，采取各种有效措施，使人民通过多种途径参与立法。从立法建议的提出到法案的讨论、审议各个阶段，都要最大限度地听取人民群众的意见，尽量在法律中回应这些意见和需求。最后，地方立法要体现社会公平、公正。在我国现行的地方立法当中，绝大多数体现了国家、社会、集体和个人利益的平衡与协调，但也有一些地方立法重视政府权力，轻视公民权利，对政府只赋予权力不规定责任，对大众只设定义务，不设定权利，片面强调管理忽视服务，缺乏对相对人合法权益的保护。地方立法必须很好地平衡权力与权利的关系，使两者相互促进，共同发展。

省政府法制办秘书处副处长侯小平在交流发言中提出，根据“每个人都是自己利益最佳照顾者”的理论，社会公众不仅希望立法行为能维护自己的合法权益，更希望在制度设计中能有自己的参与。因此，公开征求民意不仅可以使地方立法充分反映广大人民群众的共同意志，更可以切实提高地方立法工作的质量和水平，最大限度地实现决策民主性和科学性。而且公众参与立法有利于法规规范的全面性、公平性，防止行政机关在制定法规规范时扩大权力，减少责任，最大限度地保证法规的公正性、完整性。公众参与不仅可弥补以往立法缺少管理相对人意见的缺憾，还可对行政机关全力进行监督、制约。

提高立法质量　解决立法难题

在交流发言过程中，来自不同部门的发言人就如何提高立法质量，解决各领域存在的立法难题做了发言讨论。

省农牧厅政策法规处副处长方宝华就农业立法提出，要提高地方农业立法质量，立法者必须准确、透彻地把握农业产业发展规律，紧扣甘肃省农业发展的实际，开展农业地方立法，也就是说要突出地方特色。从农业立法的实践来看，在坚持“地方特色”这一原则时，应注意处理好以下两个问题：一是要防止地方保护主义，在注意从我省农业农村经济发展的实地情况出发考虑立法时，还应注意从全国农业农村经济发展的大局着想，把二者尽可能地结合起来；二是要有为天下先的精神，要敢于创新，勇于创新，地方特色与新东西、新内容联系在一起，任何法律法规都是为产业发展、社会管理、人与自然和谐相处服务的。因此，只要有利于农业产业的发展、农村社会的管理、人与自然的和谐相处，别人没有的东西我们完全可以作为法规规定。

省人大常委会立法顾问、甘肃农业大学副教授周晓涛作了关于食品安全立法的交流发言，她讲到，食品安全涵盖从田间到餐桌的全过程，涉及生产、加工、储存、销售等多个环节。对食品安全的监管也需要整合政府、农户、企业、消费者、中介组织等全社会的力量。尤其是调动起消费者监督和自我保护的积极性，比单纯依靠政府的力量要强大的多。应该在立法中重视食品安全的科研、教育、宣传、培训和社会监督。

甘肃省宗教局政法处处长马玉海就如何提高我省宗教立法质量问题进行了发言，他说，我省是个多民族、多宗教并存的省份，伊斯兰教在甘肃有回族、东乡族、保安族、哈萨克族、维吾尔族等六个少数民族全民信仰，藏传佛教有藏族、蒙古族、裕固族、土族四个民族全民信仰，两个宗教的信教群众达200多万。少数民族宗教的基本特征，就是宗教对民族的形成、发展，对民族的政治、经济、文化和生活方式有广泛而深刻的影响，宗教文化根植于民族文化之中，两者水乳交融，密不可分。因此，在宗教立法中必须充分认识到民族问题和宗教问题的复杂性，认识二者之间的关联性、交织性、综合性。既要充分运用法律制度保护应当保护的方面，充分运用法律制度制裁应当制裁的方面，又要注意民族宗教问题上人民内部矛盾与敌我矛盾的区分，才能正确、准确、合理、有效地处理好民族宗教问题。

甘肃省扶贫办调研督查处调研员宋雷的发言是有关农村扶贫开发资金管理地方立法方面的，他说，从我国的现实情况来看，农村获取信息的渠道很少，农村居民也没有形成向政府部门主动询问和查询相关政府信息的观念，所以对于贫困人口最关心的扶贫开发资金使用问题。一方面在地方立法中可以考虑建立扶贫开发资金民主管理使用制度，听取贫困群众的意见，使有限的扶贫开发资金用在贫困群众最需要的地方。另一方面，扶贫开发资金使用应当接受群众监督，建立信息公开制度，贯彻《信息公开条例》的规定，用地方性法规的形式要求扶贫开发主管部门通过政府公报、政府网站等形式主动向公众发布有关信息。上述规定对于规范扶贫开发资金使用、调动农村贫困地区群众的积极性，保证农村扶贫开发地区群众知情权等方面均具有积极的意义。

加强立法工作者队伍建设　努力造就高素质立法人才队伍

人才是决定工作和事业成败的关键因素，立法人才和立法队伍,是地方立法工作中最稀缺、最宝贵的资源。

周多明指出，立法质量很大程度上取决于立法人员的素质。加强队伍建设既是当务之急，更是长期任务。马克思指出，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”这就要求立法人员要像自然科学家那样，能够从纷繁的表面现象、复杂的社会矛盾和日新月异的变化中去发现社会关系的本质和内在规律，并进行科学、准确地“表述”。要肩负起这个历史重任，立法人员必须具备以下素质：一是坚定的政治素质。在责任、权力、利益的选择和分配中，不能只盯着局部、眼前，而是坚持以人为本、体现科学发展，维护最广大人民群众的根本利益。二是精深的业务素质。要精通法理，熟悉立法知识和一定领域内的法律、法规，有能力高水准、高质量地完成法规起草、修改等工作任务。三是扎实的工作作风。立法中，必须深入实际，吃透省情，充分了解各方面特别是基层的具体问题和实际需要，才能增强立法的针对性和地方特色。四是终身学习的习惯。每一个法规都是一个新的领域，立法人员必须紧跟时代发展步伐，融入学习型社会，不断地用新知识、新思想、新技术提升自己。

临夏回族自治州人大常委会法工委办公室主任王景海提出，队伍建设是人大立法工作的重要基础和保障，没有一支素质高、业务强的立法干部队伍，要搞好人大立法工作是不可能的。立法专业人才匮乏的问题已严重制约着民族自治地方立法工作的质量和水平。因此，如何培养立法专业人才、留住和吸引立法专业人才已成为临夏回族自治州人大及其常委会面前的一个大难题。要在努力提高人大代表和常委会组成人员参与立法活动的能力和水平的基础上，进一步加大对立法队伍的培训力度。建议省人大常委会多举办立法知识研讨会和培训班，以此来推动、帮助和指导基层人大工作者提高立法工作水平。同时，我们还要拓宽立法人才渠道，积极吸纳优秀法律人才，不断充实立法队伍，努力培养一支掌握先进立法理念和法律知识、具有良好职业道德、熟悉人大工作、能胜任立法工作的专业队伍，不断推进民族地方立法工作。

积极面对新形势　提出发展新要求

谈到对于今后我省地方立法工作时，周多明指出，中国特色社会主义法律体系形成使社会主义民主法治建设进入了有法可依的新阶段。中国特色社会主义法律体系的形成，不是立法任务的结束，而是标志着立法工作站在了一个新的起点上，还要与时俱进、不断发展完善。作为其重要组成部分的地方立法也面临着新的任务，任务更加艰巨、繁重。

周多明指出，从立法任务上讲，新形势要求地方立法要有新的视野和目标。在国家法律体系渐趋完备的情况下，加强配套法规的制定，保证国家法律在本行政区域的贯彻实施成为主要工作；在我省各领域、各方面基本有法可依的情况下，新制定的法规数量将减少，及时清理、修改地方性法规成为近阶段的重点工作；在社会发展和改革不断深化的情况下，还要针对新问题进行深度研究，制定新的法规，及时回应现实需要。特别是要根据我省经济社会欠发达的现状，结合我省“十二五”规划的要求，加快转变经济发展方式，注重从社会保障、教育、卫生及文化等制度安排中改善民生，用法制建设推动我省经济社会跨越式发展、科学发展。

周多明指出，从立法要求上讲，地方立法要进一步坚持科学立法、民主立法，提高立法质量。在立法理念方面，要坚持以人为本、立法为民，从过去维护公共权力为主，转变为维护公民的权利为主；在立法思路方面，要从数量型立法向质量型立法转变，更加注重立法质量和实效；在立法程序方面，要根据科学立法、民主立法的要求，不断规范立法程序，完善立法技术。为适应新形势、新任务的要求，我们必须不断加强和改进地方立法工作，在具体工作中抓好以下几个方面：理论研究科学化、立法参与民主化、立法选项制度化、法规起草多元化、队伍建设规范化。

省人大法制委员会副主任委员王利民在总结讲话中指出，要认真学习贯彻胡锦涛同志的“七一”讲话，充分认识法制工作和地方立法工作的重要性；始终坚持把提高地方立法质量作为研究重点；始终坚持把研究工作扎根于社会实践；地方立法的理论研究要始终坚持高标准，树立精品意识，追求最佳效益。我们的目标是：既要出成果，又要出人才，既要深入研究，又要培养队伍。切实提高地方立法的针对性和可操作性，体现地方性法规的甘肃特色，积极创新工作机制，探索科学立法、民主立法的新途径、新方法，不断提高立法质量。

为了贯彻落实好这次会议精神，继续做好今后的地方立法工作，会议结束时省人大法制委员会主任委员杨育荣最后指出，通过这次研讨会，我们一定要充分认识有中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法工作面临的新形势、新任务，继续加强中国特色社会主义法律理论研究，切实增强做好地方立法工作的使命感、责任感和紧迫感。同时，在中国特色社会主义法律体系基本形成之际，地方立法工作如何有所作为，如何加强和完善地方立法工作，仍然是我们面临的共同课题，还需要我们在理论上、实践上做进一步思考和实践。希望大家再接再厉、密切配合、加紧工作，进一步做好地方立法工作，发挥地方立法在中国特色社会主义法律体系中的重要作用，积极推进科学立法、民主立法，为推动科学发展、促进社会和谐提供更为切实有效的法制保障。