依法维护好农民的土地权益

——全国人大常委会农村土地承包法执法检查组在甘检查纪实

　　农村土地承包法执法检查是2011年全国人大常委会监督工作的一个重点。按照全国人大常委会执法检查组的工作安排，9月5日至10日，以全国人大农业与农村委员会副主任委员王金山为组长，全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟，全国人大农业与农村委员会委员苟天林、梁衡，全国人大代表徐崇华、王庆粉为组员的执法检查小组就我省贯彻实施农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法的情况进行了检查。省人大常委会副主任、党组副书记马尚英主持汇报会，省人大常委会副主任崔玉琴陪同检查。

　　吴邦国就执法检查作出重要批示。检查组赴6省实地检查，同时委托其他省（区、市）人大常委会进行检查

　　稳定和完善农村土地承包关系，是党的农村政策的基石。2003年3月1日起正式实施的《中华人民共和国农村土地承包法》总结二十多年农村改革成果，以法律的形式赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，标志着我国农村土地家庭承包经营走上了法制化的轨道，对于促进农业发展，维护农村稳定，保护农民利益，具有重大意义。

　　为了公正、及时解决农村土地承包经营纠纷，维护当事人的合法权益，促进农村经济发展和社会稳定，第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议于2009年6月27日通过了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，自2010年1月1日起施行。

　　按照全国人大常委会2011年监督工作计划的安排，全国人大常委会决定对农村土地承包法进行执法检查，同时结合检查农村土地承包经营纠纷调解仲裁法执行情况。

　　8月27日，全国人大常委会农村土地承包法执法检查组召开第一次全体会议，正式启动农村土地承包法执法检查。

　　中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长吴邦国就此次执法检查作出了重要批示。

　　吴邦国指出，农村土地承包法执法检查是今年全国人大常委会监督工作的一个重点。要通过这次检查，全面贯彻农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，切实保障农民土地承包经营权，保持土地承包关系稳定并长久不变，加强农村土地承包经营权流转管理和服务，落实最严格的耕地保护制度，及时有效解决农村土地承包经营纠纷，不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展。

　　全国人大常委会副委员长、执法检查组组长乌云其木格在听取有关部门介绍情况后讲话指出，稳定和完善农村土地承包关系，是党的农村政策的基石。农村土地承包工作，关系农民利益、农业发展和农村稳定，关系经济社会发展大局。要深刻认识稳定和完善农村土地承包制度的重要性，全面贯彻实施农村土地承包法及相关法律法规。

　　乌云其木格指出，执法检查中，要大力宣传中央的精神和农村土地承包法等法律、法规，特别是要让大家了解中央关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的精神。要认真履行职责，深入基层，广泛听取意见，特别是要听取基层干部和农民群众的意见，同时还要了解当前农村经济发展和农村土地管理方面遇到的新情况、新问题，实事求是评价法律实施情况，肯定成绩、指出问题，提出有针对性的建议。

　　根据工作安排，执法检查组分成６个小组，于今年8月至10月分赴河北、吉林、安徽、山东、湖南、甘肃等地开展检查。同时，委托其余各省（区、市）人大常委会分别对本行政区域内农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法的实施情况进行检查。

　　9月5日至10日，赴甘检查小组在听取了我省的汇报后，赴张掖、酒泉等地进行了实地检查。

　　在省委、省政府的高度重视和各有关部门的积极努力下，全省农村土地承包关系稳定，群众基本满意

　　9月6日上午，检查组听取了我省贯彻《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的情况汇报。

　　汇报会由省人大常委会副主任、党组副书记马尚英主持，省人大常委会副主任崔玉琴出席会议，副省长李建华汇报贯彻实施情况。省发展和改革委员会、省财政厅、省农牧厅、省国土资源厅、省水利厅、省林业厅和省高级人民法院有关负责人结合各自工作实际进行了补充汇报。

　　李建华在汇报时说，《农村土地承包法》实施以来，省委、省政府高度重视，切实把贯彻《农村土地承包法》作为事关农村发展和稳定的基础性工作来抓，认真研究，精心部署，做了大量有效的工作。通过开展完善农村土地二轮承包工作，进一步贯彻落实了《农村土地承包法》，稳定和完善了农村土地承包关系，保护了农民的土地承包权益，调动了农民的生产积极性，促进了农业农村经济发展和农村社会稳定。

　　采取多种形式，认真宣传贯彻《农村土地承包法》。李建华说，在全省范围内组织了多层次、全方位的法规知识的宣传，把《农村土地承包法》的主要精神实质宣传到了千家万户。同时，我省还将每年的3月1日和12月4日定为宣传日，集中宣传《农村土地承包法》。据统计，全省开播广播电视4500多次，印发宣传材料81万多份，召开专门会议4945场次，培训农民91万人次，农村土地承包政策法律法规的普及率达80%以上。

　　加强管理服务，不断探索和规范农户土地承包经营权流转工作。李建华说，针对农村土地承包经营权流转纠纷突出的问题，我省于2006年8月出台了《关于进一步做好农户土地承包经营权流转工作的意见》，制定下发了农村土地承包经营权流转合同样本，加强了流转合同管理。2009年8月，我省在庆阳市召开了土地流转现场观摩会，总结交流了各地农村土地承包经营权流转的好做法和好经验，分析研究了存在的问题，提出了进一步做好流转工作的对策，并下发了《关于积极稳妥推进农村土地承包经营权流转工作的通知》，就建立健全农村土地流转市场体系、培育土地流转主体、加强流转的管理和服务、强化业务培训等提出了明确要求。今年，省财政安排农村土地承包经营权流转以奖代补资金1000万元，扶持奖励了21个农村土地流转工作先进县（市、区），每县奖励30万元，同时支持了41个乡镇土地流转服务站和31个土地流转主体。全省已建县级土地流转服务中心50个，乡镇流转服务站559个。截至2011年6月底，全省有家庭承包经营耕地流转面积297.9万亩，占承包耕地面积的6.2%，其中转包74.7万亩、转让23.2万亩、互换49.5万亩、出租120.8万亩、入股7.8万亩、其他21.6万亩，签订土地流转合同43.7万份、191.9万亩。合同签订率为64.4%。

　　坚持依法行政，切实保护农民合法权益。李建华说，2011年上半年，针对全省各地“十二五”规划启动实施后，各类建设项目特别是国家和省级重点建设项目开工数量明显增多，对建设用地和矿产资源的需求大幅增加，各类违法违规问题有所反弹，执法监管工作难度加大的实际，我省坚持按照“预防为主、查防并举”的工作方针，全力推进土地执法监察“关口前移、重心下移”，严格实行责任管理，靠实了各级特别是县乡两级国土资源部门执法监管的主体责任，采取加强动态巡查、案件查处、基层协查、工作督查和畅通举报渠道等多种方式，将绝大多数国土资源违法违规问题遏制在萌芽状态、控制在基层、解决在事前，降低了事后查处的难度和成本，有效遏制了各类违法违规问题的反弹势头。据统计，全省上半年共发现土地违法问题341件，涉及土地面积55.79公顷（含耕地35.12公顷）,涉及土地面积、耕地面积与去年同期相比分别下降69.26％和41.83％。

　　认真查漏补缺，进一步抓好延长土地承包期的后续完善工作。李建华说，针对二轮延包基本结束后的新情况和新问题，我省及时向各地下发了《关于做好延长土地承包期后续完善工作的通知》。各地按照《通知》精神，认真开展了后续完善工作。截至2011年6月底，全省家庭承包经营农户457.8万户，承包耕地4755.1万亩，签订家庭承包合同447万份，占承包户的98.4%；颁发土地承包经营权证445.8万份，占98.6%。预留机动地20.2万亩，占耕地总面积的0.4%。

　　积极开展试点，深入贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。2010年4月，省政府下发了《甘肃省人民政府办公厅关于贯彻实施〈中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法〉有关工作的通知》，有效推动了农村土地经营纠纷调解仲裁体系建设工作。截至目前，全省建立县级仲裁委员会51个、仲裁委员会人数1391人，聘任仲裁员816人，仲裁委员会日常工作机构人员497人。全省2003年至2010年共调处农村土地承包纠纷25293件，占发生纠纷数25888件的97.7%。其中调解22385件、仲裁2908件。

　　加大投入力度，大力支持林业建设和粮食主产区发展。李建华说，省级财政在确保天保工程、退耕还林、退牧还草、森林生态效益补偿等重点林业生态工程建设投资的基础上，积极支持全省集体林权制度改革工作，截至目前，各级财政累计安排拨付了集体林权制度改革工作经费1.53亿元，完成了5495万亩集体林地确权到户工作，是全省集体林地面积的99.53%，完成林权颁证面积5342万亩，占应发证面积的96.76%，全省265万农户拿到了林权证，全省主体改革任务基本完成。

　　加强督促检查，开展了被征地农民的社会保障管理工作。李建华说，为了依法维护好农村集体经济组织和农户的土地权益，省政府先后制定下发了《甘肃省人民政府办公厅关于印发〈甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法〉的通知》和《甘肃省人民政府办公厅批转省劳动和社会保障厅等部门关于建立被征地农民就业和社会保障制度指导意见的通知》、《甘肃省人民政府关于印发甘肃省被征地农民养老保险暂行办法的通知》，进一步改革完善了农村土地征占用、征地补偿和安置及被征地农民养老保险制度，加强了对农民集体所有土地补偿费分配使用的管理工作，有效地保护了农村集体经济组织和农民群众的权益。

　　李建华坦言，近年来，在省委、省政府的高度重视和各有关部门的积极努力下，全省农村土地承包关系稳定，群众基本满意。但与《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”、“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作、形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”、“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场、发展多种形式的适度规模经营”的要求相比，还存在一些问题，主要有：一是农村土地承包“四到户”工作需进一步巩固和完善，违法调整、收回承包地及婚嫁妇女、农民工土地承包权益被侵害的矛盾和纠纷在个别地方依然存在，农村土地承包经营权流转市场体系建设、县市区流转服务中心建设、乡镇流转服务站建设和村组流转服务点建设还处于起步阶段。二是集体土地所有权登记发证难度较大，权源资料难以收集，权属不明，界限不清，各种纠纷多，协调难度大。三是流出土地农户和流入土地发展规模经营大户、企业的激励机制尚未形成等。

　　稳定和完善农村土地承包关系是一项长期任务，依法维护好农民的土地权益任重道远

　　针对工作中存在的问题，李建华认为，要继续加强学习宣传工作，把《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《物权法》和《农村土地承包经营权证管理办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和党在农村土地承包政策的学习宣传作为一项长期工作列入重要议事日程，确保有关法律法规和政策得到全面贯彻落实；要进一步规范农村土地承包经营权流转工作。进一步贯彻执行《农村土地承包经营权流转管理办法》，坚持在长期稳定家庭承包经营的前提下进行土地承包经营权的合理、合法流转，纠正任何以土地流转为名收回、调整农户承包地的行为；要妥善解决好农村土地承包纠纷问题。依法建立健全完善县市区农村土地承包纠纷仲裁机构和乡村调解机构，建立健全以协调、调解、信访、仲裁、司法等渠道解决农村土地承包纠纷的长效机制；要进一步加强农村土地承包管理机构队伍建设，深化农村经营管理机构改革，争取建立有权威的农村经营管理机构，做到县乡机构健全、队伍稳定、素质过硬，以适应新形势工作的需要。

　　省国土资源厅副厅长陈牧原建议，确立农村土地所有权的共有制度，解决农村土地所有权人权力虚置问题；进一步完善农村土地他物权，实现农村土地价值实现方式的多样化；改革农村产权制度，重新设计和改革承包地和宅基地产权模式；建立农村土地有偿退出机制，尝试建立农民宅基地“物权化”；落实农村集体建设用地流转措施，尽快出台农村集体建设用地流转办法。

　　省高级人民法院副院长杨丽萍则认为，农村集体经济组织成员资格在我国法律体系中仍是空白，最高法院的司法解释也未对此进行回答，应尽快立法确定集体经济组织成员权的确认机构和确认标准。

　　酒泉市人大常委会有关负责人则建议，尽快出台《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的实施办法和细则，以便基层更好落实各项法律规定。

　　在听取省上汇报和对张掖、酒泉等市进行实地检查后，检查组对我省贯彻落实“两法”取得的成绩给予肯定。检查组认为，甘肃省在贯彻这两部法律的过程中，领导重视、措施得力、效果明显，探索积累了有益的经验，稳定和完善了农村土地承包关系，维护了农民的土地承包权益，促进了农业生产发展和农村稳定，农村经济社会呈现出持续稳定发展的良好势头，为下一步更加深入地贯彻宣传“两法”奠定了坚实的基础。希望甘肃省再接再厉，认真做好后续工作，进一步抓好“两法”的贯彻实施，做好农村土地承包工作，切实保障农民权益；要进一步完善和规范土地承包经营权流转，切实贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。