应以“包裹立法”推动法律清理常态化

　　6月22日，全国人大常委会关于废止和修改部分法律的两个决定草案，分别提交十一届全国人大常委会第九次会议审议。前者将废止8件法律，后者涉及59件法律、141个条文的修改。（见6月22日新华社消息）这标志着，去年以来对现行法律大规模清理的成果，将以立法的形式予以确认。
　　法律的成长犹如生命的成长，需要时时清除肌体的“病灶”，以维护法制的统一和权威。不过从历史上看，我国法律清理不仅频率过低——此次全盘式、大规模清理尚属新中国成立以来的首次，而且始终在程序正义和立法效率之间存有困惑。
　　比如，1987年，全国人大常委会曾批准了全国人大法工委提交的一份法律清理报告，并据此废止了1978年底以前颁布的111件法律，虽然具有很高的立法效率，但与严格的立法行为尚有距离；再比如，2004年8月，为了与即将实施的《行政许可法》不抵触，全国人大常委会修改了《公司法》等9件法律，虽然修法议题已集中于一个议案中，但最后仍是逐件表决通过，并未完全摆脱有学者所称的低效的“立法手工业时代”。
　　与以往相比，此次法律清理不仅严格遵循了立法的正当程序，而且首次引进了立法学上所称的“包裹立法”技术，以一揽子“打包”方式，将数十件需要废止或修改的法律分置于两个议案中，进而达到程序正义与立法效率的合理平衡。这一制度创新，将成为未来法律清理活动和立法制度变革的一个历史性拐点。
　　转型期内，中国正在经历着一场社会变迁，立法与现实之间的紧张关系不断加剧。因此，频繁废止、修改法律成为必然。最近十多年来，九届、十届全国人大期间废改法律数量均已超过制定新法的数量，而本届全国人大常委会立法规划一类立法的修法项目也超半数。尤其是，随着我国立法不断触及体制改革“深水区”，未来因制定一法而引发多法冲突、变动的情形将时有发生，由此付出的修法成本也将极其昂贵。
　　正因此，法律清理应由目前的“集中式”转向“日常式”。否则，“运动式”清理虽然能解除一时的法制积弊，但随时可能衍生新的法律滞后、冲突等。而为了尽量降低法律清理的潜在成本，笔者建议，今后每次立法凡有可能引发立法抵触等问题，都应采用“包裹立法”方式，在立法的同时一揽子修改相关法律，以即时消解立法冲突。如此，既能提高立法效率、节约立法成本，同时也能产生“倒逼效应”，促使立法机关在立法之初就全面检视、梳理相关法律，通盘考虑法律的协调、衔接问题，将可能的立法缺陷制止于萌芽状态。
　　事实上，“包裹立法”在国际上早已有之，如奥地利，曾在制定一件新法时，借助同一个议案同时修改了98件法律，这些经验值得借鉴。
　　除了法律清理，“包裹立法”也有必要推广至法规、规章、司法解释等的清理，因为这些低位级立法的滞后、抵牾以及危害程度远超法律——媒体当年曾评选出十大“古董”法规，因而更需高效率、低成本的清理方式。
　　“包裹立法”的效率优势显而易见，但其适用的边界也应严格划定，即“包裹立法”的主要目的是为了解决立法冲突等问题，应该仅限于对相关法律的技术性修改。尤其应当防止一些部门借助“包裹立法”鱼目混珠，扩张部门利益。
　　尤为重要的是，无论是法律、法规等清理，还是“包裹立法”技术，目前都缺乏制度化的规范和确认。因而笔者进一步建议，应当通过修改《立法法》或制定其实施细则等方式，尽快填补这一制度盲区，以保障清理活动合法、有序、常态、高效地运行。（作者系北京某院校法律学者）

（《人民之声报》2009年第38期一版  作者：阿 计）