法治政府离我们有多远——聚焦2011年甘肃依法行政工作

这是一个依法行政观念日益深入人心的时代。党的十七大明确提出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，并把“法治政府建设取得新成效”作为实现全面建设小康社会奋斗目标新要求。依法治国的重点、难点与核心是要求政府严格依法行政，推进法治政府建设进程。如何遵循“良法”，走向“善治”，还有很长的路要走。

上篇：2011年甘肃依法行政工作取得长足进展

依法行政是现代政治文明的重要标志。全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求。今年3月26日，在省十一届人大常委会第二十六次会议上，省政府副秘书长、省政府法制办主任唐晓明代表省政府向会议作了关于甘肃省2011年依法行政工作报告。报告称，2011年，全省各级政府及其部门深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》，坚持把依法行政作为一项全局性、基础性的工作来抓，在政府立法和制度建设、推进决策的民主化法制化科学化、规范行政执法行为、强化行政监督、化解社会矛盾等方面取得了积极进展，为实现“十二五”良好开局提供了强有力的法治保障。

依法行政首次纳入目标管理体系

为了充分体现依法行政工作的重要地位和作用，2011年，省政府首次将依法行政纳入目标管理体系，并与14个市州签订了目标管理责任书，由省政府法制办公室进行组织考核。专家认为，这足以证明政府考核官员的政绩已步入法制化、科学化轨道，量化政绩评价体系核心中注入了“法制血液”，鲜明地提出了“法治GDP”政绩观的概念。

为了总结甘肃省推进依法行政的经验，进一步提高各级行政机关的执法能力和水平，省政府法制办在4年前就开始在全国部分城市及省内市州进行调研，并于2010年初的省依法行政领导小组会议上正式出台了《甘肃省依法行政考核标准》，为省政府将依法行政工作纳入目标管理考核体系打下了坚实的理论基础。

据悉，《甘肃省人民政府目标管理责任书》中的《依法行政工作目标责任》，涵盖了依法行政能力建设、加强制度建设、依法科学民主决策、规范执法行为、强化行政监督、推进政务公开、化解社会矛盾等七项内容，基本具备这样几大功能：评价功能，能够客观反映各级政府及其职能部门依法行政的水平；考核功能，可以作为考核行政机关的重要依据；引导功能，可以为各级政府及其职能部门进一步推进依法行政工作指引方向；教育功能，可以促使公务员转变行政理念，提高依法行政认识。

目前，全省14个市州已全部将依法行政纳入政府目标责任考核，省市县乡四位一体的依法行政目标考核体系基本形成。

法制建设在民主科学化路径上迈进

省政府坚持科学发展、统筹兼顾、突出重点的原则，十分注重立法的促进保障作用，努力推动全省经济社会跨越发展。

坚持省政府常务会审议立法计划和立法项目征求意见制度，突出立法重点，使立法工作与我省的发展战略和工作重心有机结合。2011年，提请省人大常委会颁布地方性法规14部，出台政府规章10部，涉及防震减灾、法律援助、义务教育、路政管理、循环经济促进、道路交通安全管理以及旅游、宗教事务等方面内容。特别是进一步加强政府自身建设，制定出台了《甘肃省行政过错责任追究暂行办法》。省政府还在全国率先出台了实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》若干规定。

省政府不断创新完善立法决策机制，努力扩大公众参与度，继续加大“开门立法”力度，通过‘征求意见、座谈论证、组织听证等多种方式，广泛征求社会公众意见。对公众提出的意见、建议，全面收集、精心梳理、认真研究、充分采纳，集中民智与民意，提高了法制建设的透明度和公信度。多次召开专家学者、法学工作者和行政执法人员参加的立法座谈和研讨论证会，保证了立法工作的民主性、科学性。法规规章通过后，及时召开新闻发布会，并通过媒体向社会广泛宣传。

政府职能转变明显提速

省政府积极推进改革创新，进一步推动政府职能向创造良好的发展环境、提供优质服务等方面转变。

省政府把行政审批制度改革作为行政管理体制改革的重要举措，积极推进政府职能转变。2011年，省政府继续削减行政审批事项，研究拟定了应该取消的36项行政审批项目和省级政府部门拟取消的5项许可项目。目前，省政府各部门累计取消和调整行政审批项目1738项，减幅达75．1％。全省有13个市州、42个县区建成政务服务大厅，乡镇一级普遍建立了便民服务中心。“窗口式办公”、“一站式服务”、“并联审批”等制度逐步建立，管理和服务效能进一步提升。

为了提高行政执法效能，省政府加快了行政执法体制改革步伐，积极推进和规范相对集中行政处罚权工作，召开了全省城市管理综合执法工作现场会，研究部署了深入推进城市管理综合执法和规范化管理等工作。依法审查批准了玉门市、敦煌市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。深入推进文化、卫生、农业、水利、商务等领域的综合执法工作，提高了行政执法的水平和效率。省农牧厅积极推进农业行政执法体制改革，建立农业综合执法机构84个，农业综合执法体系初步形成。省财政厅全面推行省直管县财政管理体制改革，在41个试点县区实施的基础上，又新增了26个市县，稳步推进基本公共服务均等化。深化事业单位人事制度改革，全面实行事业单位公开招聘人员制度，有效杜绝“内部招聘”、“人情招聘”，维护了应聘者及事业单位的合法权益，体现社会的公平正义。

为切实推进政府信息公开，省政府加大了政务公开力度。各级政府及其部门通过政府网站、政府公报、新闻发布等方式主动公开涉及群众切身利益的政府信息，共主动公开各类政府信息61．9万条，编辑发行《甘肃政报》24期，发布信息355条。各级政府“三公”经费支出预算和决算做到了向社会全面公开。开通甘肃“微博政务大厅”暨全国首家省级“政务微博矩阵”，开了“微博问政”的先河。依托电子政务平台，积极选择7个县区开展加强县级政府政务公开和政务服务试点工作，基层政府工作的透明度进一步增强，县级政府政务公开和政务服务范围逐步扩大。兰州市坚持信息化建设“为民办好事、为民办实事”的宗旨，利用互联网新技术，完善和改进电子政务网站相关办公服务的新功能需求，提高政府电子政务办公效率，积极为“数字兰州”建设搭建科学运转平台。

行政执法行为日趋规范

全省各级政府及其部门不断建立和完善行政执法机制，使行政执法主体资格管理、行政执法行为等日趋规范。

坚持实行行政执法主体资格制度，依法审查和确认从事行政执法活动的机关和组织，对执法人员统一进行培训考试，实行持证上岗，亮证执法。开展了全省行政执法主体、执法依据和执法人员的清理工作，共审查确认行政执法主体9324个，审查确认符合资格的行政执法人员107994人，清理不合格的行政执法机构295个，清退不合格行政执法人员2470人。

努力推广适用裁量权基准制度，指导省级各部门继续完善行政处罚裁量权的适用规则和监督措施，共制定配套制度238个，梳理出有裁量权的处罚条款3784项，制定细化量化标准9556项。加大对各市州政府及其部门开展规范行政处罚权工作的指导力度，不断拓展和延伸规范行政裁量权工作范围，先后安排部署了省国土、交通、农牧、工商、质监等部门积极开展规范行政许可裁量权试点工作。张掖市积极探索，大胆实践，采用三级九档、三级六档、三级三档的层次，对有自由裁量空间的行政处罚进行了细化，在市直80个行政执法单位进行推广适用。

全省各级政府及其部门认真落实《甘肃省行政执法监督条例》，开展执法责任制评议考核、执法案卷评查等活动。采取自查、互查、抽查等方式，对15388件行政处罚、许可、征收和强制等执法案卷进行了评查。通过开展案评工作，全省行政执法案卷质量不断提高，执法行为更加规范，违法行政问题明显减少。省国税局创新执法监管方式，结合实际自主研发了执法管理信息系统，加强执法人员监管，实现了“人机结合、过错明确、责任清晰”的信息化考核新模式。省工商局积极推行人性化执法，推广柔性执法和行政指导，有效转变了工商行政管理方式，丰富了基层监管执法手段。

执法监督力度逐步加大

省政府坚持把强化监督作为推进依法行政的重要保障，不断加大监督力度，规范和约束权力运行。

拓宽渠道范围，主动接受监督。坚持依法行政工作报告制度，2011年初，向省人大常委会书面报告了2010年推进依法行政工作情况。认真贯彻执行省人大及其常委会的决议、决定，对当年873件人大代表建议和914件政协提案均在法定时限内全部办理答复完毕。主动接受社会监督，省政府在人大代表、政协委员、法律工作者和社会团体、行业协会、新闻媒体等单位中聘请了30名行政执法社会监督员。部分市州和部门通过聘请行政执法社会监督员和行风评议员等方式，积极参与行政执法监督工作，行政执法监督的渠道和范围进一步拓宽，有效保障了社会公众的知情权、参与权、监督权。

严格审查把关，强化规范性文件监管。2011年，首次召开了全省规范性文件管理工作会议，对近年来全省规范性文件管理工作情况进行了全面回顾和总结，对进一步加强规范性文件监管、提高制度建设质量提出了要求，作出了部署，并对全省规范性文件管理工作先进单位和优秀个人进行了表彰。坚持并完善规范性文件“四级政府、三级备案”工作机制，省政府全年共审查市州政府、省政府各部门报送备案的规章规范性文件247件，较2010年同期增长53．4％。先后对3份“问题文件”发出了备案审查意见书，责令予以限期纠正。

围绕重点领域，充分发挥监察、审计等内部监督的职能作用，先后开展了对国有土地征地拆迁、环境保护、房地产调控、节能减排等工作情况的监督检查。开展了灾后重建项目的拉网式“回头看”，共抽查项目295个，对发现的180个问题进行了跟踪督促整改。对党政机关、企事业单位、社会团体治理“小金库”情况进行了专项清理和复查。加大预算执行、专项资金、经济责任审计力度，全面开展了地震灾后重建项目竣工决算审计和舟曲特大山洪泥石流灾后重建跟踪审计，确保了救灾款物的安全高效使用。

努力防范和化解社会矛盾

全省各级政府及其部门注重完善工作机制，努力防范和化解社会矛盾，减少行政运行成本，有效维护了社会和谐稳定。

健全调解机制，以人民调解法的实施为契机，建立了行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现各类调解主体的有效互动，形成调解工作合力。据统计，2011年共调解矛盾纠纷151614件、同比增长33．9％，司法确认人民调解协议5700件、同比增长66％。在交通事故、医疗纠纷等新领域建立专业性行业性调委会1048个，建立企事业单位调委会1954个，调解工作在解决矛盾纠纷和化解争议中的作用得到有效发挥。省卫生厅注重运用法律手段调处医患纠纷，成立了全国首个维护患者权益处，专门负责指导调解医患纠纷，有效化解了医患矛盾和纠纷。

切实加强行政复议规范化建设，不断发挥行政复议在化解行政争议方面的重要作用。2011年，全省各级行政复议机关共收到行政复议申请594件，其中：受理537件，审结494件。经审理，维持原行政机关决定332件，直接纠正原行政机关决定62件，通过调解、和解、撤回申请、因其他原因终止审理等方式结案100件。充分发挥行政审判对促进建设法治政府和社会和谐稳定的积极作用，召开了省政府与省高级人民法院第三次行政复议应诉与行政审判工作联席会议，对完善定期联席议事规则、加强复议应诉和审判工作联系、开展行政审判“白皮书”和业务培训提出了明确要求。建立了行政执法与刑事司法衔接工作机制和联席会议制度，构建了司法与行政的良性互动机制。

进一步加大信访条例的宣传力度，教育引导上访群众依法、有序、文明信访。设立省长信箱、热线电话，为人民群众表达意愿诉求提供平台。坚持将信访工作纳入各级党政领导政绩考核体系，组织开展领导干部接访、信访积案化解等专项活动。2011年，全省信访总量同比下降5．3％，来省信访总量同比下降7．6％，全省信访形势保持了平稳向好的良好态势。有效整合信访、司法、民调、综治等资源和力量，积极应对不断出现的新情况、新问题，着力化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。

下篇：2012年依法办事能力和水平有待进一步提高

在省十一届人大常委会第二十六次会议上，常委会组成人员在审议甘肃省2011年依法行政工作报告时认为，尽管我省的依法行政工作取得了长足进展，但是，用建设法治政府的目标来衡量，还存在不小差距。主要表现在：行政机关工作人员依法办事的能力和水平有待进一步提高，一些领导干部依法行政意识不强，一些地方和部门有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，行政管理“缺位”、“越位”、“错位”和发展经济与依法行政“两张皮”的现象依然存在；依法行政的制度建设仍不适应新形势的需要，公众参与度不高，专家论证、事后评估等制度建设有待进一步加强；交叉执法、多头执法、执法力量分散等问题还不同程度地存在，执法不严、粗暴执法、执法谋利等问题时有发生，群众反映强烈，基层执法中重实体、轻程序的现象仍较突出；对行政权力的监督和制约机制不够健全，一些违反程序、越权执法、滥施处罚、行政不作为和乱作为的问题尚未得到有效制止和纠正，部分行政管理相对人合法权益受到损害得不到及时妥善处理，导致涉法上诉、越级上访现象有增无减。这些问题的存在，影响到法治政府建设目标的实现，必须采取有力措施，切实加以解决。

国务院在今年的政府工作报告中明确提出，全面贯彻依法治国基本方略，尊重和维护宪法和法律的权威，严格依法行政，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究、粗暴执法、渎职失职和执法腐败等行为。常委会组成人员表示，科学决策、规范执法、加大监督仍是当前推进依法行政、建设法治政府的三个关键词。

关键词：科学决策——坚持群众参与原则

科学民主决策机制是推进依法行政的前提。近年来，我省各级政府在行政决策中，逐步形成了一套科学民主的决策机制，但也存在一些问题，如有的地方决策权过分集中于“一把手”，有的部门集决策权、执行权和监督权于一身，有的决策群众意见、专家论证流于形式，等等。

“领导干部并非‘万事通’，样样都能拍板。独断专行会带来行政风险，增加行政成本，带来社会不稳定因素。”一些常委会组成人员表示，建设法治政府，必须在科学决策上多下工夫、下大工夫。

常委会组成人员建议，各级政府、各部门要坚持把实现科学决策、民主决策、依法决策作为努力方向，着力抓好三个关键环节：一是健全行政决策程序。凡与人民群众切身利益密切相关的重大决策，除依法应当保密的外，都应进行社会公示和听证，并将公众意见的吸收和采纳情况及时向社会通报。对涉及经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，要事先组织专家进行必要性和可行性论证。重大决策公布实施前，要经过法制机构的合法性审查。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、充分论证的基础上，按规定集体讨论决定，坚决杜绝行政决策中的擅权、专权和滥用权力现象。二是建立决策纠错机制。重点要建立健全决策后的跟踪落实、督办检查、信息反馈、绩效评估等制度，通过民意测验、抽样调查、跟踪反馈、评估审查等方法，及时发现并纠正决策制定和执行过程中存在的问题，最大限度地减少决策失误造成的损失。三是严格实施决策责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问、有错必究。对损害国家利益、公共利益和公民合法权益的决策行为，要依法追究决策者的责任。

关键词：规范执法——用程序压缩权力空间

规范执法活动是推进依法行政的重要环节。同案不同罚、同事不同办、滥用自由裁量权等现象，不但影响了法律的权威性和严肃性，也在一定程度上成为腐败诱因。不少常委会组成人员认为，大力推进规范化建设，号准了法治政府建设的脉搏。

常委会组成人员建议，各级政府要继续做好行政执法机构和组织的清理工作，加强对行政执法人员的定期培训和考核，不断提高行政执法人员的素质和执法水平。要加快行政执法信息化建设，建立健全行政执法证件信息管理系统，完善行政执法人员资格认证制度，不断理顺执法体制，完善执法机制，积极推进相对集中行政处罚权工作，逐步探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点，减少执法层次，下移执法重心，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法问题。要不断规范行政执法程序和标准，加强对行政处罚、行政许可、行政审批等行政执法案卷的管理，做好行政执法案卷评查工作。要重点抓好规范行政处罚自由裁量权工作，严格执行“罚缴分离”和“收支两条线”的规定，坚决制止各种形式的乱罚款、乱收费和变相返还。深入推行行政执法责任制，落实执法评议考核和执法过错责任追究制，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

常委会组成人员表示，权责明晰的行政执法体制，就等于为执法人员量身打造了一张“有所为有所不为”的岗位“责任书”，给行政权力套上了法治“笼头”。唯有如此，才能切实保护公民权利。

关键词：强化监督——力求有实效常态化

一些常委会组成人员认为，在各级政府逐步从权力政府走向责任政府的今天，依法行政也是为民服务的过程，必须自觉接受群众监督，把群众满意与否作为行政工作的标尺，把评判执法质量优劣的尺子交给群众。

常委会组成人员建议，要在强化行政行为监督上出实招。各级政府要自觉接受人大的法律监督、政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督和人民群众的监督。要高度重视群众和新闻舆论监督，健全群众举报投诉制度，畅通群众信访复议渠道，依法保障人民群众对政府行为监督的权利。要加大政府法制监督力度，围绕人民群众反映的热点难点问题，充分发挥社会监督员和行风评议员的作用，有针对性地开展行政执法专项治理。对违法或不当行政行为要公开曝光，并依法作出处理，处理结果要及时向社会公布。要严格落实执法责任制，对越权行政或滥用职权的执法单位和人员，要严肃追究责任。各级行政监察机关要加大对矿产资源配置、土地出让、国有资产转让等重点领域和关键环节的监管。审计部门要加强对惠农政策、教育、医疗、就业、社保、住房等民生项目的跟踪审计，努力做到行政权力运行到哪里，行政监督就跟进到哪里；财政资金运用到哪里，审计监督就跟进到哪里。对有令不行、有禁不止，造成重大社会影响的重大事件和责任人员，必须严格追究责任，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。

常委会组成人员表示，现在的行政问责过于侧重事后问责，并且把行政官员的责任局限于具体的事件，比如重大安全事故。其实，减少事故发生的关键是日常工作的认真负责。行政问责的日常化，应该作为社会管理的基本规范来推行，这才是监督的真正价值所在。