行进在法治路上的甘肃水土保持工作

甘肃是我国水土流失最为严重的省份之一，水土流失面积达38.62万平方公里，占土地总面积的91%。

2012年5月29日，甘肃省十一届人大常委会第27次会议召开，《甘肃省水土保持条例（草案）》将提交这次会议进行审议。

行进在法治路上的甘肃水土保持工作

2012年5月10日，甘肃省岷县特大冰雹山洪泥石流灾害让当地群众生命财产受到严重损失，更是让本来山地多平地少的岷县失去了400公顷的耕地。

这仅是水土流失的个案之一。水土流失不仅仅是天灾，有时候可以说更是人祸。

5月29日，甘肃省十一届人大常委会第二十七次会议即将召开，这次会议的一个重要议程，就是对《甘肃省水土保持条例（草案）》进行审议，甘肃水土保持工作将在法治的路上向前迈出一大步。　　

甘肃91%的土地面积存在水土流失，每年输入江河的泥沙达5.5亿吨，相当于损失耕作层33厘米厚的耕地360万亩

水土流失是指在水力、重力、风力等外力作用下，造成土壤侵蚀，使水土资源和土地生产力受到破坏和损失。水土流失是生态环境恶化的集中表现，主要类型有水力侵蚀、风力侵蚀和重力侵蚀。

有统计资料表明，我省水土流失面积38.62万平方公里，占总土地面积42.58万平方公里的91%。由于水土流失，全省每年输入黄河、长江的泥沙达5.5亿吨。

水土流失在省内黄河、长江、内陆河流域均有分布。黄河、长江流域以水力侵蚀为主，面积分别为11.33万平方公里和3.34万平方公里，分别占流域总面积的76.5%和87.2%；内陆河流域以风力侵蚀为主，面积23.95万平方公里，占流域总面积的98.1%。

记者从省水利厅水土保持局了解到，水土流失危害主要表现在五个方面。

剥蚀表土，蚕食土地，毁坏耕地资源。水土流失导致耕作层土层变薄，土壤持水力下降，土壤肥力减弱，生产能力降低。全省每年流失土壤5.5亿吨，相当于每年损失耕作层33厘米厚的耕地360万亩。素有“陇东粮仓”之称的董志塬，由于水土流失每年平均损失耕地约1700多亩。

泥沙下泄，淤积河道，影响水利水电工程的正常运行和综合效益的发挥，增加了下游的防洪压力。据调查，全省水库淤积总量达4.65亿立方米，占总库容的21.4%。位于黄河干流的刘家峡、八盘峡、盐锅峡三座水电站，已淤积库容分别占总库容的25%、32%和84%。盐锅峡水电站已变成径流式电站。河西地区有大中小型水库151座，库容14.59亿立方米，每年入库泥沙1160万立方米，每年损失的库容将影响近2万亩农田的灌溉。自上世纪60年代到2002年，渭河上游甘谷至麦积河段，河床抬高了1至2米，下游河段河床已高出两岸地面2至5米，使下游河堤的防洪能力不断降低，往往造成小洪水、高水位、大灾害，防洪形势极为严峻。

风力侵蚀加剧了内陆河流域的土地沙化。河西地区有320万亩农田遭受不同程度的风沙危害，占该区耕地面积的26%。1993年，河西地区遭受特大沙尘暴袭击，105万亩农作物、树木受灾，农电线路损失严重，农渠被填埋，通讯线路中断，交通受阻，40多人死亡，造成直接经济损失7.25亿元。民勤县近10多年来已有近30万亩耕地被迫弃耕，58万亩林地沙化，359万亩草场退化，荒漠化面积占土地总面积的94.5%。

滑坡、泥石流严重威胁人民群众的生命财产安全。我省长江流域是滑坡、泥石流集中分布区，有1.2万处新老滑坡体和6000多条大小泥石流沟道直接威胁着400多万人的生命和财产安全。2010年8月8日，舟曲县城发生特大山洪泥石流灾害，造成1447人死亡、318人失踪。灾情之重、伤亡人员之多、损失之大在全国都极为罕见。

面源污染严重，降低了水资源利用率。由于水土流失使施用了化肥和农药的土壤被冲入江河湖库，对水质造成严重的污染。根据2010年《甘肃省水资源公报》，受污染水质的河长占评价总河长的46.4%；其中，劣五类水质的河长占受污染水质河长的72.93%。　　

水土保持是我国的一项基本国策，我省水土保持工作起步较早，多年的治理和探索已走出一条可持续发展之路

水土保持是防治水土流失，保护、改良与合理利用水土资源，维护和提高土地生产力，减轻洪水、干旱和风沙灾害，以利于充分发挥水土资源的生态效益、经济效益和社会效益，建立良好生态环境，支撑可持续发展的生产活动和社会公益事业。1991年，《中华人民共和国水土保持法》颁布实施后，我国将水土保持确定为一项基本国策。

水土流失治理措施包括梯田、淤地坝、谷坊等工程措施，造林、种草等植物措施，沟垄耕作、等高耕作等蓄水保土耕作措施。对自然因素造成的水土流失，以政府投资为主，以小流域为单元进行综合治理。小流域是指10至50平方公里的自然汇水区域，由梁峁、坡面和沟道组成。在梁峁主要布设造林、种草措施，在坡面主要布设梯田、水平沟等工程，在沟道主要布设淤地坝、谷坊等工程。对生产建设活动等人为因素造成的水土流失，首先要加强监督管理，按照“谁开发、谁治理、谁补偿”的原则，由建设单位编报水土保持方案，承担水土流失防治责任，落实水土流失防治经费，水土流失防治工程与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

记者了解到，我省水土保持工作起步较早，特别是从上世纪80年代开始，我省水土保持工作进入了一个快速发展的阶段，主要开展了小流域综合治理、梯田建设、淤地坝工程建设、水土保持预防监督、水土流失监测、水土保持科学研究及技术推广工作。

截至2011年底，全省累计治理水土流失面积8.16万平方公里，兴修梯田3236万亩,兴建淤地坝1623座、建成小流域坝系14条，建成各类小型拦蓄工程23万处。全省有8个县（区）被水利部、财政部命名为“全国水土保持十、百、千示范县”，125条小流域被命名为“全国水土保持十、百、千示范小流域”，庄浪县被水利部命名为“中国梯田化模范县”。

通过多年的治理实践与探索，我省的水土保持工作已成功地走出了一条“以防治水土流失为基础、以促进生态文明为根本、以培育支柱产业为纽带、以加快经济发展为目标”的可持续发展之路。

流域治理。以小流域为单元，山、水、田、林、路、村综合治理是我省多年来防治水土流失的成功经验。根据流域自然条件和水土流失特点，采取坡面治理与沟道治理相结合，工程措施、植物措施和蓄水保土耕作措施相配套，在梁峁坡地种牧草、防护林，山腰缓坡修梯田，山脚村湾建果园，荒坡沟沿营造水保林，沟底修建淤地坝、谷坊，建立“以小流域为单元，以道路为骨架，以梯田为主体，造林种草、淤地坝、谷坊、涝池相配套”的综合防治体系，不仅使水土流失得到有效治理，而且改善了群众生产生活条件，为调整产业结构，发展农业特色产业提供了基础。截至2011年底，全省已完成小流域综合治理1350多条，累计治理水土流失面积8.16万平方公里。

梯田建设。梯田是在坡耕地上分段沿等高线修建的阶梯式农田，是治理坡耕地水土流失的有效措施，蓄水、保土、增产作用十分显著。根据我省第二次土地调查成果，全省现有耕地8115万亩，其中旱地6081万亩，占总耕地的74.94%。旱地中有坡耕地2881万亩。省内除河西走廊和沿黄灌区之外，大部分地区属旱作农业区，涉及10个市州的67个县区，主要分布在黄河、长江流域，在旱作农业区大部分耕地是坡耕地，农民群众把坡耕地称作跑土、跑水、跑肥的“三跑田”，不仅水土流失严重，而且生产能力很低，是制约广大山区粮食生产和经济发展的主要因素。长期以来，历届省委、省政府始终把兴修梯田作为治理水土流失、改善农业生产条件和解决“三农”问题的根本措施常抓不懈，广大干部群众发扬“领导苦抓、部门苦帮、群众苦干”的三苦精神，使我省梯田建设得到了持续不断的发展，截至2011年底，全省已建成梯田3236万亩。

淤地坝工程。淤地坝是黄土高原治理水土流失和改善生产条件的一项重要工程措施，具有拦截泥沙，防治水土流失；拦蓄泾流，解决抗旱水源；拦泥淤地，增加耕地面积；以坝代路，解决山区交通等功效，备受山区群众的欢迎。我省黄土高原地区干旱缺水，降水时空分布不均。近几年来，根据黄土高原沟壑纵横、梁峁起伏的地貌特点，充分利用沟道水土资源相对富集的优势，按照“以小流域为单元，以坝系建设为主体，充分发挥坝系整体功能，建设生态农业区，为发展区域经济服务”的发展思路，有计划、有重点地开展坝系建设，取得了显著的成效。截至目前，全省累计建成各类淤地坝1623座，其中库容在50万立方米以上的淤地坝有570座，总库容6.02亿立方米，设计淤地面积17.26万亩，连通乡村道路2300多公里。

在监督执法、监测评价、科学研究等工作中，我省也取得了显著成效。

自1991年水土保持法颁布实施以来，全省已基本建立了水土保持监督管理体系、水土保持配套法规体系和水土保持技术服务体系，狠抓了生产建设项目水土保持方案编报、审批、检查、验收、查处等监督管理工作，有力地推动了生产建设项目“三同时”（水土保持措施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）制度的落实，有效地防止了因开发建设造成新的水土流失，开发生产建设项目的方案编报率、审批率、设施验收率明显提高。

2004年，水利部启动实施了全国水土保持监测网络和信息系统工程建设，按照水利部的要求，我省积极成立监测机构，落实工作经费，加强监测站点建设，基本形成了覆盖全省水土流失重点区域的监测网络体系，从2005年开始，连续发布了全省水土流失动态监测公报，为政府宏观决策、水土流失防治和水土保持工程建设管理提供了基础数据和决策依据。

改革开放以后，随着水土保持工作的不断发展，水土保持科研工作进一步得到加强。高等院校、科研院所和基层试验站协作配合，在水土流失规律、水土保持措施、水土保持效益等方面进行定位试验和专题研究，取得了大量的科研成果。据统计，近30多年来，全省共有212项水土保持科研成果获科技进步奖。小流域综合治理技术、梯田建设技术、水土保持措施对位配置技术、小流域径流调控理论等研究成果，对推动我省水土保持工作的开展，起到了重要的科技支撑作用。　　

制定水土保持地方配套法规，完善我省水土保持监督执法体系，是我省“十二五”水土保持工作的目标任务之一

我省水土保持工作经过多年的努力，取得了明显成效，但水土流失防治任务仍然十分艰巨。

“十二五”期间，我省水土保持工作总的目标和任务是：新增水土流失治理面积1万平方公里，新修梯田750万亩。水土保持重点工程建设和生态修复初见成效，水土流失重点治理区土壤侵蚀强度大幅度下降，生态环境明显改善；进一步完善水土保持监督执法体系，制定出台《甘肃省水土保持条例》和《甘肃省水土保持补偿费征收使用管理办法》等地方配套法规，全面落实生产建设项目水土保持“三同时”制度，使生产建设项目造成的人为水土流失得到有效遏制。

1991年，《中华人民共和国水土保持法》颁布实施后，1993年9月29日，省第八届人大常委会第五次会议审议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》。《中华人民共和国水土保持法》和《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》的颁布实施，对我省防治水土流失，改善生态环境，发展农业生产，促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。

2010年12月25日，十一届全国人大常委会第十八次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国水土保持法》，自2011年3月1日起施行。根据新修订的《中华人民共和国水土保持法》，在深入分析和总结现行《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》实践经验、广泛调查研究的基础上，结合我省实际，我省开始了《甘肃省水土保持条例（草案）》的起草工作。

2012年5月17日，省政府第106次常务会议对《甘肃省水土保持条例（草案）》进行了审议，决定提请省十一届人大常委会第二十七次会议进行审议。

记者从省水利厅水土保持局监督科了解到，《甘肃省水土保持条例（草案）》在与上位法保持一致的同时，结合我省实际，有许多制度上的创新内容。

关于水土流失预防，针对《中华人民共和国水土保持法》预防部分不够具体，缺乏可操作性的问题，条例草案对水土保持方案编报范围、政府综合管理部门水土保持责任及水土保持方案后续设计制度等作了具体规定。

取消了水土保持方案编报地域限制，明确了水土保持方案编制资质条件。我省全境均处于山区、丘陵区和风沙区，凡涉及土石方开挖、填筑或排弃的生产建设项目都会造成水土流失，都应当提出水土流失预防和治理措施。因此，条例草案规定，凡涉及土石方挖填、扰动地表等可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位按照基本建设程序在项目报批、核准或备案前，应当由具有相应资质的机构编制水土保持方案，报县级以上人民政府水土保持管理部门审批，并按照批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。

强调了水土保持方案审批前置。水土保持方案是根据项目建设土石方开挖、填筑或排弃规律提出的有针对性的防治措施，是生产建设单位开展水土保持工作的依据，也是水土保持管理部门开展监督检查的依据。同时，为规范生产建设项目水土保持管理秩序，强化政府综合管理部门水土保持职责，联合把好水土保持方案审批关，防止政府综合管理部门在项目审批中不作为、甚至乱作为现象发生。条例草案规定，生产建设单位水土保持方案未经水土保持管理部门批准的，项目审批部门不得审批核准，生产建设单位不得开工建设。企业自主投资建设的项目水土保持方案未经水土保持管理部门批准的，国土资源部门不予办理用地许可手续。

规定了水土保持后续设计制度。生产建设项目在可行性研究阶段应当依法编报水土保持方案，在初步设计或施工图设计阶段要根据批准的水土保持方案和有关技术规范、标准要求，开展水土保持设计，为建设单位、施工单位提供防治水土流失施工依据。但是，由于生产建设项目在初步设计或施工图设计阶段，随着主体工程的不断优化，往往会引起水土保持防治措施及措施布局的变化，特别是铁路、公路、输油（气）管道等线性工程变化更大，批准的水土保持方案无法满足施工设计要求。生产建设单位审查初步设计或施工图设计时，通知水土保持管理部门参加，有利于水土保持管理部门监督指导初步设计或施工图设计，使其更加符合国家水土保持有关技术规范、标准要求。条例草案规定，生产建设单位应当按照批准的水土保持方案和有关技术标准，开展水土保持初步设计或施工图设计，并报水土保持方案审批部门备案。审查初步设计或施工图设计时水土保持管理部门应当参加。

关于水土流失治理，条例草案根据近几年中央1号文件要求，结合我省实际，对水土流失防治措施、水土保持生态补偿机制、水土保持补偿费制度等作了修订和完善。

明确了以梯田为主体的水土保持工程建设。实践证明，梯田建设是防治水土流失的基础，是发展现代农业的载体，是具有我省水土流失防治特点的一项重要工程措施。条例草案规定，在水力侵蚀地区，应当以梯田建设为主体，以小流域为单元，采取工程、植物和保护性耕作等措施，进行水土流失综合治理。

规定了退耕确有困难的25度以上陡坡地区域实行逐步实施制度。目前，我省旱作农业区人均占有梯田1.81亩。根据《甘肃省梯田建设专项规划（2011～2015年）》，计划利用五年时间，在全省旱作农业区67个县区中选定47个县区，新修高标准梯田750万亩，使人均梯田达到2.2亩。但是，陇南土石山区、中东部黄土高原部分人多地少的区域人均梯田占有量还比较低，达不到平均水平，部分25度以上陡坡耕地暂时退不下来。这些区域人口密度大，人地矛盾突出，经济发展相对落后，坡耕地是当地群众的基本口粮田。根据我省实际，在25度以上已种植农作物的陡坡地具备退耕条件的先退，对耕地短缺、退耕确有困难的必须制定规划，调整产业结构，逐步修建成梯田或者退耕，防治水土流失。因此，条例草案规定，25度以上陡坡地已种植农作物的，应当限期退耕。土石山区或者人多地少的区域，退耕确有困难的，由县级人民政府制定规划，逐步改造为梯田或者采取其他水土保持措施。

规定了水土保持补偿机制。水土保持补偿机制是国家生态效益补偿机制的重要组成部分。由于煤炭、石油、天然气及矿山开采和水力发电等项目建设，对当地或流域下游的水土资源造成较大的影响或破坏，短期内很难恢复，甚至无法恢复。因此，条例草案规定，省人民政府应当建立水土保持生态效益补偿制度，从煤炭、石油、天然气、矿山开采及水力发电等企业收益中提取一定比例的资金，用于水土流失预防和治理。

完善了水土保持补偿费制度。水土保持补偿费是由于生产建设损坏水土保持设施、地貌植被，造成原有水土保持功能降低或丧失而进行的补偿。水土保持功能包括保持水土、涵养水源、防风固沙、防灾减灾和改善生态等。生产建设活动损坏水土保持设施、原地表及植被后，即使采取水土保持措施，也必然造成水土保持功能降低、甚至丧失。因此，采取经济调节措施，向造成水土流失的生产建设单位征收水土保持补偿费，不但可以促使生产建设单位树立保护和节约水土资源的意识，最大限度地减少扰动和破坏，达到保护和合理利用水土资源、防治水土流失的目的，而且还可以缓解水土流失防治资金不足的矛盾。因此，条例草案规定，生产建设项目或者其他生产建设活动，损坏水土保持设施、原地表及植被的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。

明确了水土保持监测资质条件。水土保持监测是一项基础性、技术性工作。通过开展水土保持监测，可以掌握水土流失预防和治理情况，积累水土保持监测数据，为政府决策、科学研究、标准制定等提供可靠的数据资料依据。条例草案规定，对可能造成严重水土流失的大、中型生产建设项目，生产建设单位应当按照国家有关技术标准、规范和规程要求，由具有相应资质的机构对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况定期上报县级以上人民政府水土保持管理部门。

规定了鼓励社会力量参与水土保持措施。水土保持是一项社会公益事业，任何单位和个人都有防治水土流失、保护水土资源的义务。我省水土流失面积大、危害重，仅靠国家有限的治理资金远远不能满足水土保持工作的需要，应建立多元化投入机制，由国家、地方、集体、个人多方融资参与水土流失防治工作，鼓励和引导单位、个人参与水土保持工程建设，不断创新水土流失防治模式和投入机制。因此，条例草案规定，县级以上人民政府及有关部门鼓励单位和个人承包治理水土流失、投资参与水土保持工程建设，在水土流失治理补助资金、防治技术和税收等方面予以扶持。单位和个人承包治理水土流失、投资参与水土保持工程建设的，其土地使用权、承包经营权和治理成果受法律保护。