办理省十一届人大二次会议第71号代表建议的省内调研情况

    为了做好省十一届人大二次会议第71号代表建议案（关于制定《甘肃省农村扶贫开发条例》的建议）的办理工作，按照省人大办公厅、省人大农业与农村委员会的安排，今年4月20日-30日，省人大农业与农村委员会、省人大常委会法制工作委员会、省扶贫开发办公室组成联合调研组，赴甘南藏族自治州、陇南市、庆阳市和白银市的临潭、卓尼、宕昌、武都、西峰、环县、靖远、平川等八个县区进行了调研，在民族地区、高寒阴湿山区、干旱片带、移民安置区和革命老区与当地干部群众座谈，先后召开了10多次不同层面的座谈会，广泛征求了各方面的意见和建议。现将具体情况反映如下。

一、现阶段我省的贫困程度和基本特征

我省是全国最贫困的省份之一，按照国家新的测算标准，全省共有756万扶贫对象，贫困面达到37%，全省87个县（市、区）中，有扶贫工作任务的共70个县（市区），占80.5%。近年来，我省坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，以整村推进、农业产业化、劳动力转移培训等为重点，创造性地实施了群众参与式整村推进、扶贫资金要素分配、重点县量化考核、科技扶贫、社会帮扶等措施，有力地促进了全省减缓贫困的进程，扶贫开发取得了较好的成绩。但从总体上来看，我省扶贫开发的任务仍然十分艰巨，面临不少困难，呈现出以下几个特征：

1、我省贫困地区农民与全国全省的收入差距持续拉大。2001年—2008年的8年间，全国农民人均纯收入平均每年增加299元，全省平均每年增加152元，但43个扶贫重点县平均每年仅增加110元，与全国、全省的收入差距由2001年的1213元、356元拉大到2008年的2735元、691元。我省贫困地区农民人均纯收入不仅与全国平均水平的差距越拉越大，而且与全省平均水平也呈持续拉大的趋势。

2、地震灾害对贫困地区发展造成了重创。“5.12”汶川大地震使我省贫困地区普遍受灾，原本脆弱的农业生产基础受到重创，贫困农户住房损失严重，贫困程度加深，贫困区域有了新的扩大，贫困人口特别是绝对贫困人口大量增加。全省受灾人口131.02万户527.18万人，此次因地震灾害新增返贫、致贫人口230.3万人，全省的贫困面扩大到了30.5%，比2007年增加了11个百分点，“十五”期间完成的减贫任务全部被抵消。

3、特困片带扶贫攻坚的难度大、成本高。我省特干旱区、高寒阴湿山区、石山区、林缘地带、沙漠边缘等贫困片带自然条件严酷、生态脆弱、灾害频发，贫困程度深，减贫难度大，是扶贫攻坚的“硬骨头”，近些年来虽然取得了一定的扶贫成效，但由于投入不足等原因，点上效果虽好，面上难以推广。

4、改善农业生产基本条件的任务仍很繁重。贫困地区山地、旱地占70%以上，石山区和高寒阴湿地区人多地少，土地质量差，以干旱为主的自然灾害交替发生，“大灾大返贫，小灾小返贫，正常年景也可能返贫”的局面尚未得到根本性的改变。同时，全省贫困村尚有19.1%的不通车，3.2%的不通电，10.7%的没有小学，40.6%的没有卫生所。

5、贫困农民增加收入的门路少、难度大。我省农民人均纯收入主要还是靠农业生产和劳务输出。农业产业化水平低、劳动力素质不高，是制约我省农民增收的瓶颈因素。我省现有的国家和省级扶贫龙头企业多是农副产品初级加工型企业，产业链条短，产品附加值低，市场竞争力不强，带动农民增收的空间狭窄。劳务输出苦力型多、技能型少，季节性零打碎敲的多、常年稳定输转就业的少，劳务收入少且不稳定。

二、开展地方扶贫立法和必要性和可行性

扶贫开发是一项社会化系统工程，是全社会的共同责任，需要全社会的共同努力。在调研中我们也从多个层面感受到，广大贫困地区的干部群众对出台地方扶贫法规的期盼十分强烈。总体来看，在我省开展扶贫立法工作，既十分必要，也有较强的可行性。

（一）必要性

 一是在扶贫开发的地位方面。目前，我省对扶贫开发的性质和任务、地位和作用都没有权威、明确的法律规定，这给扶贫开发的长期发展、有序管理等带来了困难，不利于扶贫开发的深入推进。

二是在扶贫开发的现实困难方面。“5.12汶川地震”之后，给我省扶贫工作造成了巨大损失，特别是陇南市二十多年的扶贫成果几乎损失殆尽，全仅该市新增贫困人口就达107.16万人，靠正常的扶贫和措施难以奏效。通过制定相关法律和法规，有利于克服和解决种种矛盾和困难，实现这些地区的较大、较快发展。

三是在扶贫开发的资金投入和管理方面。随着我国经济的发展和国家财力的增强，中央和省上财政安排的专项扶贫投入在不断加大，但与我省的扶贫现状和实际需要相比，差距较大，需要通过扶贫立法，在法律上明确扶贫资金投入、整合、管理，从而管好扶贫项目，发挥资金效益，形成工作合力。

四是在扶贫开发面临的新形势新任务方面。今年，我国将实行农民人均收入1196元的新扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。在此背景下，应当充分认识我省扶贫开发的长期性、复杂性和艰巨性，将其提高到坚持以人为本、构建和谐社会的战略高度来对待。长期以来，我省扶贫开发工作虽然出台了大量党政文件，但这些文件有一定的局限性和时效性，约束、强制性不够。通过扶贫立法，从经济社会发展的总体战略上以法律的形式就扶贫立法、对象与重点、内容与途径、政策与保障、组织领导等予以明确规范，从根本上完善扶贫开发的体制机制，全面维护贫困地区、贫困人口的利益。

（二）可行性

一是党和国家对扶贫工作的新要求，为扶贫立法提供了政策基础。党的十七大明确提出到2020年基本消除贫困的奋斗目标，十七届三中全会《决定》则进一步要求完善国家扶贫战略和政策体系，实行新的扶贫标准，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。由此看出，党和国家对新阶段扶贫工作的要求和任务是十分明确的，这为用法规形式完善我省的扶贫战略和政策体系，固定扶贫开发的方针、政策、标准、重点等提供了政策上的依据。

二是科学发展观的全面贯彻落实，为扶贫立法提供了理论基础。以人为本、统筹兼顾、全面协调可持续是科学发展观的主要内容。扶贫开发承担着关爱弱势群体、缩小发展差距的历史重任，但在市场经济条件下，资金、人才等要素天然地向发展水平较高的地区聚集，有可能造成富者越富、穷者越穷的状况，使贫困地区的发展处于劣势地位。全面贯彻落实科学发展观，实现发展为了人民，发展成果由人民共享的目标，就必须综合运用法律、政策、经济等多种手段，调整和整合生产要素向贫困地区倾斜，以加快贫困地区经济发展，提高贫困群众收入。

三是多年来扶贫开发工作的成功探索，为扶贫立法提供了实践基础。我省是全国最早开展扶贫开发的地区，广大干部群众在长期与贫困的抗争中创造了许多成功经验，形成了许多符合实际的路子和办法，部分还曾在省内外产生过较大的影响。同时，在资金的管理整合、项目的筛选论证、计划的编制公示、工作的检查督促、效益的考核验收等方面，也都探索出了许多好的经验和做法。这些经验和做法不仅在过去发挥过有效作用，而且对新阶段的扶贫工作也具有积极意义，为开展扶贫立法打下了坚实的实践基础。

四是外省区扶贫立法工作的成功实践，为扶贫立法提供了借鉴经验。目前，全国有黑龙江、湖北、广西、贵州等省都相继制定出台了扶贫开发工作条例或相关法律。这些省区的实践证明，扶贫立法对建立扶贫开发长效机制、规范扶贫开发工作行为、提高扶贫开发工作水平、加快扶贫开发工作进程等都能起到积极作用。

三、调研中各市州提出的主要意见和建议

调研中，四个市州都普遍建议在制定《条例》时，要充分考虑重点地区和重点人群，特别是在资金投入、政策导向等方面，对特殊类型贫困地区、少数民族地区、革命老区、自然条件特别恶劣的地区等采取特殊的倾斜扶持政策，实现全省经济社会和谐发展、各民族共同繁荣进步。

（一）特殊贫困地区和地震灾区要求加大资金支持的力度

陇南市是特殊的贫困区域，也是“5.12”地震重灾区。该市扶贫开发工作的重点县、乡、村和贫困人口均在全省各市州之首，按国家扶贫新标准预算，由于“5.12”地震的破坏，贫困人口在176万人的基础上将突破200万人。陇南市近年来实施的1488个扶贫项目在地震中受损的达1041个，受损严重不能修复的892个，占扶贫总项目的70%和60%，有598个村整体出现赤贫现象，全市新增贫困人口107.16万人。多数贫困村是由多个分布于高山上的自然村组成，生存条件恶劣，大部分的扶贫开发与灾后重建项目只能靠异地搬迁来实施。然而，国家只明确建房补助，但对水、电、路等基础设施配套建设没有资金支持，一些村特别是易地搬迁重建村，前期的土地费用、土地平整、护坡、河堤等工程全部欠帐，一些村的项目因无资金支持难以开工。灾区农民因建房负债累累，要求在加大农村扶贫项目支持的同时对灾区农民给予资金支持。

（二）对少数民族地区、牧区、高寒阴湿区在扶贫政策上给予倾斜扶持

甘南藏族自治州地处青藏高原东部边缘，自然条件严酷，农牧民增收困难。全州藏族人口35.1万人，占总人口的51%，农牧业人口58万，占总人口的84.18%。2008年底，按照新测算的贫困标准，全州贫困人口由44.17万人增加到55.32万人，绝对贫困人口 10.19万人，农牧村贫困面高达80.31%。为此要求对少数民族地区牧区、高寒阴湿地区的优惠政策要倾斜并纳入条例范围。

（三）干旱、半干旱地区条件艰苦，要求改善基础条件

白银市地处黄土高原和腾格里沙漠的过渡地带，气候干旱，条件艰苦，群众生活困难。干旱缺水、自然灾害频繁、土地贫瘠是制约农业发展的主要因素，全市农村贫困人口接近30万人。该市平川区属煤炭资源矿产区，土地塌陷区农民失地问题突出，返贫现象严重，历史遗留问题多，解决难度大。为此，干旱、半干旱地区贫困群众要求将改变农业、农村的基础设施纳入条例范围。

（四）革命老区要求加大扶贫开发力度。

庆阳市是我省唯一的革命老区，也是一个传统的农业大市。庆阳市地处黄土高原沟壑区，属典型的雨养农业区，自然灾害频发，几乎年年春旱，特别是北部的环县、华池县的干旱，严重制约着农业生产的发展和农民脱贫致富的步伐。全市有70%的农户住在山区，土地条件差，道路、水利、梯田等基础设施建设仍然落后，到2008年底，若按农民人均纯收入1196元的新标准计算，全市尚有贫困人口100万人左右，贫困面为45%，他们要求加大对革命老区贫困地区的支持力度，明确省、市、县扶贫资金投入比例和年度增加比例，并纳入各级财政预算。

          省人大常委会农业与农村委员会综合处

                        2009年6月2日