甘肃：政府非税收入管理纳入法治轨道

为了将政府非税收入从立项、标准、征收程序、财政部门在非税收入管理工作中的职能以及支出使用等管理办法以法规的形式固定下来，解决目前政府非税收入管理无法可依、无章可循的问题，今年6月4日，甘肃省十一届人大常委会第九次会议通过了《甘肃省政府非税收人管理条例》，将于2009年8月1日起正式施行。这意味着1995年7月29日甘肃省第八届人大常委会第十六次会议通过。1997年5月28日甘肃省第八届人大常委会第二十七次会议修正的《甘肃省预算外资金管理条例》同时废止。从此，我省传统的非税收入收缴管理方法将彻底废除。
　　非税收入是政府财政收入的一大组成部分，是国民收入再分配的一种重要形式。改革开放以来，预算外资金为各级政府特别是基层政府保持正常运转、维护社会稳定、促进地方经济发展，以及在弥补各单位预算安排不足等方面起到了一定的积极作用。但与此同时，对部分非税收入按预算外资金进行管理，导致大量财政性资金游离于财政管理之外，产生了诸如肢解财政职能，削弱政府宏观调控能力，降低资金使用效率，助长“三乱”和腐败现象等许多弊端。
　　非税收入的过度膨胀和无序混乱有其直接的体制背景，主要原因是收费主体多元化、管理政出多门。现行地方收费主体主要有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门，每个部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费，同时管理上职权分散，乱收费的现象较为严重。此外，尽管中央三令五申，向企业和居民的乱收费、乱罚款和乱摊派仍然屡禁不止，有的地方和部门的收费罚款甚至没有基本的标准，由具体执行人员掌握，收多收少、收与不收弹性大，随意性强。再有，尽管有关收费对收入的用途有明确规定，但由于监管上的疏松薄弱，许多费用存在收用不符现象。
　　在体制改革以前，我国财政收入有一半左右来源于非税收入，其中绝大部分又是国营企业的上缴利润。在计划经济体制下，非税收入绝大部分纳入国家预算，其透明度高，管理严格。随着经济体制改革的推进和对地方政府和各部门“放权”，同时由于缺乏监督和约束机制等多种原因，造成政府非税收入无序膨胀，所产生的负面效应越来越大。主要表现为：一是对资源配置的不良影响。乱收费等现象严重扰乱了市场价格体系，扭曲了合理比价关系，使正常的市场交易和公平竞争受到冲击。二是“费挤税”，预算外挤预算内，分散国家财力，削弱国家宏观调控能力，也不利于地方税体系的巩固、完善和发展。三是监督机制和协调统筹机制缺失。各项非税收入多分散在部门单位管理，财政资金长期体外循环，游离于监督之外。政府难以从整体上把握财政资金的收入信息，无法统筹调节其在各部门中的使用。四是加剧了社会的分配不公，败坏社会风气，滋生腐败等消极现象。五是加重了企业和社会的负担。尽管现阶段我国名义税收负担率与国外多数国家相比，处于较低的水平，但是加上各种非税负担，各种名目繁多且无序的收费、摊派，使企业和居民不堪重负。
　　近年来，党中央、国务院高度重视非税收入的规范管理，2001年，《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》指出，“将对非税收入和税收收入收缴制度实施改革”。这是国务院正式文件中第一次使用非税收入一词。2004年，《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》指出，“完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入”。这就更加明确地界定了非税收入的资金性质和管理体制。党的十六届三中全会明确提出了“建立公共财政体制”和“实行全口径预算管理”的要求。
　　综上所述，规范非税收入管理，创新非税收入管理机制，具有重大的政治、经济意义和现实必要性。
　　据省财政厅厅长周多明介绍，近几年，随着甘肃经济社会的快速发展，政府非税收入增长很快，占财政收入的比重逐年提高，非税收入已成为地方政府的一项重要财力，在支持地方经济建设，促进社会各项事业发展等方面，发挥着重要作用。2007年，全省政府非税收入177．6亿元，比上年增加63.6亿元，增长55．79％，为同期全省地方财政收入190．9亿元的93．03％。
　　周多明说，由于现行的《甘肃省预算外资金管理条例》是在1995年7月29日省第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，1997年5月28日省第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议修订的，当时针对的是财政预算外资金，未涵盖由于财政改革纳入财政预算内管理的非税收入。现已相隔十多年，期间，随着财政改革的不断深化，国家新出台了一系列相关法规，预算外资金管理的政策也作了许多调整。特别是2001年12月10日国务院办公厅转发《财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》后，财政部陆续将政府性基金、行政性收费等非税收入纳入预算管理，实行综合预算管理，预算外资金的概念已经淡化。2004年，财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》进一步明确了政府非税收入的概念、管理范围，对各项政府非税收入的管理提出了新要求。因此，现行的《甘肃省预算外资金管理条例》已不能适应当前财政改革和政府非税收入征收管理的需要，迫切需要制定新的条例，确保政府非税收入管理有法可依。
　　周多明说，制定政府非税收人管理的地方性法规，是促进财政改革，做大经济和财政收入蛋糕，增强政府宏观调控能力的迫切需要。通过制定条例，有利于各级政府依法理财、依法行政，加强监督与管理，落实科学发展观，坚持以人为本，构建和谐社会；有利于各级政府及其财政部门运用收费、基金政策，创造更加公平、开放、宽松的经济社会发展环境，促进经济稳定增长；有利于进一步深化部门预算、国库集中收付和“收支两条线”改革，建立公共财政体制框架；有利于财政部门运用法律手段规范执收单位的执收执罚行为，挖掘政府非税收入潜力，确保各项非税收入应收尽收。
　　周多明还提到，制定条例对改革公务员工资制度和规范公务员收入分配秩也具有十分重要的意义，可从根本上解决津贴补贴发放秩序混乱和水平差距较大等突出问题，切断各单位自行发放津贴补贴的资金来源，实现个人收入与单位占有的国有资产和掌握的行政权力脱钩。同时，制定条例还可以规范非税收入征收管理，统一征收，既能够制止执收执罚部门及执收人员乱收滥罚，又能防止收人情费和只收费不服务，还能有效杜绝政府非税收入被截留、挪用和私设小金库等问题，是从制度上、源头上防治腐败的有力措施。
　　据悉，为了推动政府非税收入管理工作，从2005年开始，甘肃省就着手进行了政府非税收入管理条例的调研、论证和起草工作，在广泛征求有关方面意见和建议，进行多次论证修改后，于2008年10月21日省政府第十四次常务会议讨论通过，今年3月24日被提交到省十一届人大常委会第八次会议上进行了初审，经今年6月4日省十一届人大常委会第九次会议再审后获得通过。
　　新出台的《甘肃省政府非税收人管理条例》共二十五条，条例就全省政府非税收入的概念和管理范围、有关职能部门的监管职责、违反政府非税收入管理有关规定的处罚和处分等问题进行了明确规范。

《甘肃省政府非税收入管理条例》解读

□　本报记者　高 勇

　　非税收入的征管范围

　　政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分。明确非税收入的概念，科学界定非税收入的征管范围，有利于推行财政综合预算和国库集中收付。
　　《甘肃省政府非税收入管理条例》明确规定，政府非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或者提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或者准公共需要的财政资金，包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入以及其他应当纳入非税收入管理的财政性资金。
　　上述规定的收入属于应当纳税范围的，依法纳税后按政府非税收入管理。社会保障基金和住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。
　　根据市场经济和税费改革要求，必须通过深化改革和科学界定，把非税收入控制在合理的征管范围和适当的额度之内，将部分具有准税收性质的行政事业性收费、政府性基金项目改为税收项目，实行依法征税；将部分阻碍市场经济发展的不合法、不合理收费予以取消，切实减轻企业和农民的负担；将那些体现政府职责和政府行为的必不可少的收费予以保留，作为非税收入进行规范管理。

　　非税收入的监管机制

　　为彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收谁用谁管”的传统做法，把非税收入视同税收，更好地对非税收入的征收行为实施监管，《甘肃省政府非税收入管理条例》明确规定，非税收入由县级以上人民政府财政部门统一监督管理，主要负责非税收入的征收管理、资金管理、票据管理和监督检查。审计、监察、价格等有关部门按照各自的职责，做好政府非税收入的监督管理工作。
　　随着综合财政预算的推行，预算外资金的概念应由非税收入来取代。建立完整系统的非税收入征管法律规范，使非税收入监督管理活动有法可依，已成为当务之急。将非税收入从立项、标准、征收减免程序、上下级资金分成、财政部门在非税收入管理工作中的职能以及支出使用等管理办法以法律法规的形式固定下来，可有效解决目前政府非税收入管理无法可依、无章可循的问题，规范非税收入的征管行为。
　　首先，科学设定政府非税收入的项目和标准是个重要环节。财政非税收入征管部门要在掌握非税收入政策、项目、标准、范围及其变化的前提下，对本级非税收入进行科学测算，制定切合实际的预算任务，在预算编制上实现政府非税收入“应收尽收”，这是一个重要环节。《甘肃省政府非税收入管理条例》规定，政府非税收入的项目和标准的设定，应当根据法律、法规以及国家和省人民政府有关规定予以确定。省政府财政部门应当会同有关部门编制全省政府非税收入目录，定期向社会公布和调整。
　　其次，完善非税收入的收缴制度是个关键内容。为了彻底改变非税收入在单位过渡户层层占压的状况，从源头上解决坐支、截留、挪用非税资金和私设“小金库”的问题，条例明确规定，执收单位或者受委托单位不得隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分或者变相私分所收款项，不得将所收款项存入国库或财政专户、财政汇缴专户以外的账户。财政部门应当将政府非税收入汇缴专户内的资金，按照收入级次和规定的类别定期划解国库或者财政专户，不得拖延、滞压、挪用。为增强政府的宏观调控能力，条例规定各级人民政府应当将本级政府非税收入纳入财政统筹安排、调剂使用，用于地方经济社会发展。对用于义务教育、收费公路归还贷款本息等有法定专门用途的非税收入不予调剂，必须专款专用。
　　在非税收入征收过程中，为严禁白条收费和无票收费，真正实现票款分离、罚缴分离，条例明确规定，省人民政府财政部门应当依法统一印制和管理非税收入票据，构建“以票控费”的管理体系，强化财政监管职能。
　　同时，健全非税收入的监督检查机制是个重要保障。为消除“按需取费”和“收费养人”的现象，条例对县级以上人民政府、财政、价格、审计、监察部门在政府非税收入管理中按照各自法定职责做好监督管理工作作了明确规定，以利于多层次、全方位地加大监管力度，促使执收单位依法征收。
　　条例规定，执收单位应当履行下列职责：向社会公布由本执收单位负责征收或者收取的政府非税收入项目及其依据、范围、标准、期限、程序；按规定的项目和标准征收或者收取政府非税收入，不得多征、少征或者擅自减征、免征；开具政府非税收入票据；按照规定将所收款项全额缴入国库或者财政专户、财政汇缴专户；编制政府非税收入年度计划草案并报送财政部门；记录、汇总、核对本单位政府非税收入收缴情况，并定期向财政部门报告。
　　条例进而明确规定，要建立定期将非税收入征、管、用情况向人大报告的制度，自觉接受人大和审计部门的监督。

　　违反规定的法律责任

　　为强化政府非税收入征管的违规处罚和责任追究等监督管理制度，《甘肃省政府非税收入管理条例》明确了违反非税收入征管的法律责任，规定：违反规定设立政府非税收入项目或改变范围、标准、对象、期限的；违反规定权限或者法定程序缓征、减征、免征政府非税收入的；开设政府非税收入过渡性账户，或者隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分所收款项，或者将所收款项存入国库或政府非税收入财政专户以外账户的；拖延、滞压、截留应当上缴或者下拨政府非税收入资金的；将资金直接或者变相缴付上级执收单位、拨付下级执收单位的；违反规定发放、使用、核销政府非税收入票据，或者保管不善造成政府非税收入票据毁损、灭失的；非法印制、伪造、变造、买卖政府非税收入票据的；伪造、使用伪造的政府非税收入票据监(印)制章，以及其他违反政府非税收入管理行为的，将依据《财政违法行为处罚处分条例》的规定给予处理。财政部门和执收单位工作人员在政府非税收入管理中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权以及有其他违法违纪行为的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。