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纪念地方人大设立常委会30周年

稿件来源: 发布时间:2015-01-20 16:03:28

人大30年:立法呈现出六大特点


朱恒顺在2009年第4期《人大研究》撰文说,1978年底,党的十一届三中全会在确定把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的同时,明确提出了加强社会主义民主、健全社会主义法制的战略方针。自此,立法工作努力与改革发展相适应,把实践证明是正确的经验和党的政策用法律肯定下来,以巩固现代化建设的积极成果,为经济和社会发展创造良好的法治环境。截至2008年底,全国人民代表大会及其常务委员会制定法律504件,国务院制定行政法规800余件,地方人民代表大会及其常务委员会制定了8000多件地方性法规,民族自治地方的人民代表大会制定了600多件现行有效的自治条例和单行条例,国务院部门以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定了2万余件政府规章,从而初步形成了以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系。
  朱恒顺认为,从宏观上分析,人大30年的立法呈现出以下几个特点:
  第一,法律至上逐渐取代政策主治。政策与法律均是重要的权益分配机制,依靠政策来治理国家是新中国成立后长时期主要的社会治理方式,政策在许多官员心目中的影响力曾长期立于法律之上,在改革开放最初的一段时间里,政策在国家治理中仍然发挥着极为重要的作用,这也就说明了为什么当时法律极不健全但立法数量却非常少的原因。据统计,1980~199213年间,全国人大及其常委会共制定和修改法律110部,平均每年只有8部左右,如果除去修宪因素,13年立法尚不足100部。而八届全国人大在1993~19975年间就制定修改法律78部,九届全国人大在1998~20025年间就制定修改法律72部,这与1996年中央提出依法治国方略、1999年依法治国入宪则有着直接的关联。值得强调的是,长期以来,我们在处理对台事务和突发事件时,都依靠的是政策,但反分裂国家法和突发事件应对法的通过结束了这一历史。如今,政策会影响和指导法律的制定,但在国家的治理活动中,法律无疑已占据了绝对的主导地位。
  第二,立法技术日臻成熟。立法技术对立法、法制乃至整个社会发展,有弥足珍贵的价值。人大30年立法是一个立法技术日臻完善的过程,这主要体现在三个方面:一是在起草方面,改革开放初期,法律的起草制度没有受到应有的重视,显得非常不规范。比如,1979年选举法由民政部负责起草,但向大会作起草说明的却是副委员长彭真,人民法院组织法、人民检察院组织法起草单位分别是最高人民法院和最高人民检察院,但向大会作起草说明的也是副委员长彭真。1980年《第五届全国人民代表大会常务委员会关于批准〈广东省经济特区条例〉的决议》起草单位是广东省人民代表大会,但向人大常委会作起草说明的却是国家进出口管理委员会副主任。1984年审议的水污染防治法,起草单位居然是国务院环境保护领导小组。但是,自1990年以后,就基本确立了谁起草,谁说明的制度。二是在审议方面,上个世纪80年代经常是一部法律草案经1次会议审议即可通过,90年代基本上是要经过两次审议才可通过,但是2000年以后,基本上所有法律草案都经过3次以上审议才提请表决。三是在法律的形式(名称)方面,1979年以来通过的现行有效的223件法律中,条例”6件,决议”4件,决定”4件,议事规则”2件,若干规定”1件,通则”1件,办法”1件,法律”204件,其中决议决定若干规定通则办法,基本上都是在上个世纪90年代以前使用,以后基本上就不再使用。而对于条例的使用,则也是日趋规范化,基本上用于军衔、警衔、海关关衔、学位、外交等方面立法上,在普通的法律中逐渐不再使用。决议决定若干规定办法作为名称现在主要是在有关法律问题的决定中使用,均不再以主席令形式公布。
  第三,从摸着石头过河立法到搭桥过河立法。摸着石头过河是改革开放初期我们整个国家表现出来的状态。就立法而言,同样经历了这样的过程,这个过程基本上贯穿于改革开放的前10年,集中表现在两个方面:一是颁布了一批试行法律,包括森林法、环境保护法、民事诉讼法、村民委员会组织法、破产法等,但自1988年以后,全国人大及其常委会再也没有颁布过试行法律;二是法律形式多样,有的称法律,有的称条例,有的称决定,有时也把应当列入法律问题的决议作为法律公布,比如,1984年全国人大常委会的《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》是以主席令的形式公布的,而此后类似的决定没有再以主席令的形式公布。从上个世纪90年代起,国家开始重视立法对改革的推进和引导,行政处罚法是一个非常典型的例子。这部法律颁布后,乱设处罚、乱行使处罚权的现象慢慢消失。
  第四,从制定为主到立修并重。完整的、科学的立法范畴应包括法律的制定、修改、废止甚至解释等各种活动在内。但改革开放初期,由于法制的一片空白,在有法可依,有法必依,执法必严,违法必究十六字法制建设方针的指引下,以有法可依为己任的法的制定工作显得最为紧迫。当社会主义法律体系初步形成,立法数量、立法层次初具规模时,法律的修改、废止工作被提高了前所未有的高度。据统计,在第一个立法规划(1991~1993年)确定立法项目64件,修改项目5项;第二个立法规划(1993~1998年)确定立法项目152件,修改项目32项;第三个立法规划(1998~2003年)确定立法项目89件,修改项目25项;第四个立法规划(2003~2008年)确定立法项目76件,修改项目31项,实际修改42项;第五个立法规划(2008~2013年)确定任期内提请审议立法项目49件,修改项目29件。在十届全国人大任期期间,共通过法律73件,其中制定32件,修改41件。在全国人大及其常委会制定的现行有效的231件法律中,有73件法律被修改,从对现行有效法律的修改次数来看,1978年以来,修改5次及5次以上的法律有2件,修改4次的有2件,修改3次的有4件,修改2次的有14件,修改1次的有51件。由此可见,修法正在逐渐成为全国人大及其常委会的工作重点之一。自1996年至今,全国人大及其常委会还组织了4次大规模的法律清理活动。
  第五,规划指引性和前瞻性不断增强。1990年以前特别是改革开放之初,全国人大及其常委会立法受政策制约明显,政策与法律交织,立法只有年度计划而且经常不能落实。1991年以后,全国人大开始制定届别立法规划,并且由年度立法计划具体落实。从已经执行完毕的4个立法规划来看,第一个立法规划确定立法项目64件,提交审议的有15件;第二个立法规划确定立法项目152件,提交审议的有78件;第三个立法规划确定立法项目89件,提交审议的有56件;第四个立法规划确定立法项目60件,提交审议的有43件。这说明,规划指引性和立法前瞻性不断增强。
  第六,从国内立法为主到国际国内立法并重改革开放之初,由于法制建设白手起家,对外开放也刚刚起步,对国内立法比较重视,国际法立法较少。但是,随着对外开放的深入和政治经济体制改革的深入,国际法立法渐受重视,目前立法数量已与国内立法持平甚至超越国内立法数量。据统计,30年来,全国人大及其常委会共批准国际条约、公约、协议、协定等291件,其中,五届全国人大期间批准10件,六届全国人大期间批准27件,七届全国人大期间批准41件,八届全国人大期间批准62件,九届全国人大期间批准60件,十届全国人大期间批准74件,十一届全国人大常委会在2008年就批准17件,国际法立法数量一直呈高速递增趋势。在这些国际条约、公约、协议、协定被批准的同时,被国际上普遍接受的一些法治理念、权利保护原则等逐渐被接受、认可,在另一个侧面推进了中国民主法治进程。