西部教育卫生工程亟待破解资金配套难题

根据全国人大常委会对部分政府重大公共投资项目实施情况开展专题调研的总体安排，7月2日至7日，由全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会副主任委员宋法棠带队，全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会委员庞丽娟，全国人大教科文卫委员会委员、中国人口与发展研究中心主任马力，以及教育部、卫生部有关司局负责同志参加的专题调研组来到甘肃省，就中央扩大内需新增投资项目中有关教育、卫生等民生工程项目在西部地区的落实情况展开专题调研。
　　教育卫生民生工程专题调研是全国人大常委会于今年5月26日启动的“部分政府重大公共投资项目实施情况专题调研活动”的重要组成部分之一。针对我国经济发展面临的严峻形势和艰巨任务，今年的全国人大常委会工作报告明确提出，要把推动中央重大决策部署贯彻落实作为人大监督工作的重中之重。开展对中央政府重大公共投资项目的专题调研活动，是今年全国人大常委会进一步加强和改进监督工作的重要举措。
　　在甘肃期间，调研组先后深入兰州、武威、张掖、嘉峪关、酒泉等市县（区），通过听取汇报、召开座谈会、实地考察等方式，相继考察了初中工程、中等职业教育工程、特教工程、校舍安全工程和基层医疗卫生服务体系建设等项目的实施情况，侧重了解投资项目的资金到位、管理使用、基本建设、工程进度、配套政策、投资效果等，以期督促有关方面严格把握政府投资和政策导向，确保中央保增长、调结构、重民生的一系列决策部署落到实处。

　　工程项目进展总体顺利

　　经过细致而深入的调研，调研组认为，总体看来，中央新增投资在西部地区到位比较及时，项目进展顺利，地方领导对落实中央新增投资项目重视，建立了一套建设责任明晰、招投标比较规范的管理机制。
　　“从目前来看，甘肃教育卫生民生工程基本能够按时完成建设任务，这对于拉动固定资产投资，扩大内需，促进教育卫生条件的改善将发挥一定的促进作用。”调研组组长宋法棠如是评价。
　　据了解，甘肃省去年第四季度和今年第一批新增教育方面中央投资项目共222个，其中初中工程191个，特教工程10个，中职项目21个，中央投资共48800万元。卫生方面中央投资项目共738个，其中县级医院(含县中医院)37个，乡镇卫生院397个，社区卫生服务中心32个，村卫生室260个，地市级中医院2个，县妇幼保健院10个，中央共投资58390万元。计划生育方面中央投资4930万元，用于163个计划生育服务站所建设。
　　调研组获悉，截至今年6月中旬，甘肃去年第四季度初中工程中央资金到位率96.9%，开工率99.7%，特教工程中央资金到位率90.3%，开工率60%。卫生方面第四季度和今年第一批计划项目中央资金已全部到位，开工率分别为98%和97%。今年第二批资金已经到位，预计7月份大部分项目可开工。计划生育服务站所建设中央资金到位率和开工率均为100%。
　　各级领导和有关部门对中央新增计划项目高度重视，成立了专项工作领导小组，建立健全了各种工作机制，从项目的筛选、组织申报到项目的实施和监管都明确、细化了工作责任，确保任务落实到单位、人员，尽快形成实物工作量。政府发改、财政、国土、建设、教育、卫生等部门建立工作联动机制，提前介入，主动服务，提高效率。甘肃还成立了省政府农村初中校舍改造工程领导小组和项目专家组，不定期组织专家组成员到项目单位督促进度，检查质量。通过健全制度、加强监管和督促工作，无论是政府的项目实施工作还是招投标等市场行为都比较规范。
　　调研组一致认为，中央增加公共投资、拉动内需的决策在地方已经收到了较好的效果，不仅带动了一批地方配套资金，而且对建材等投资关联度较高行业拉动效果明显。已经完成项目的单位，教育、医疗等基础条件明显改善，大大提高了政府和社会发展教育、卫生等社会事业的积极性。

　　配套资金落实难问题突出

　　通过深入调研，调研组发现，尽管中央扩大投资的政策在地方得到积极响应和高度评价，但西部地区在落实教育卫生民生工程中仍存在地方配套资金难解决、配套工程无着落、部门协调配合不够、项目管理有待加强等突出困难和问题，应引起高度重视。
　　据了解，中央投资项目中卫生方面的项目基本都要求地方配套，教育方面部分项目也要求地方配套。按要求，西部卫生方面项目地方配套应达到项目总额的25%。实际上，从三批中央投资计划项目的总体情况看，甘肃此次配套要求达到21.8%，甘肃卫生方面三批中央投资要求地方配套总额24775万元。
　　调研发现，在需要地方配套的工程项目实施中，配套责任不明确、不落实和资金难解决的问题相当突出，几乎所有要求配套的项目都不同程度地存在配套资金不落实问题。配套资金到底由谁出，省、市、县（区）都不明确，往往逐级下推，最后把配套责任落在项目建设单位。而各项目建设单位主要采取向银行贷款、工程承包商垫资及项目建设单位自筹、土地置换等方法筹措建设资金，许多项目建设单位在项目完成后，又会背上新的债务，造成项目建设单位负债运行。一些项目配套资金不足和超规模建设的问题同时存在，情况更为严重。
　　调研组认为，工程前期依靠中央投资进展顺利，而后期建设主要依靠配套资金，一旦配套资金不落实，将造成很多遗留问题。
　　调研组还发现，中央新增投资项目中的主体工程进展普遍较好，而配套工程却无着落。调研组了解到，现已审批的工程都是主体工程，一般不包括配套设施。教育方面的资金主要用于教学楼、宿舍楼、实训楼建设，卫生方面的资金主要用于医疗机构的门诊楼、住院楼建设，而学校教师的周转房、学生食堂、厕所、洗澡等辅助设施，边地区乡镇卫生院的围墙等设施没有纳入投资建设范围。
　　提及医务人员和教师的周转房问题，不少基层的同志反映意见比较集中。有同志提出，周转房不属于业务用房，但农村中小学教师和乡镇卫生院的医务人员没有起码的生活条件很难开展工作，特别是到农村支教、支医的人员更难开展工作。一些乡镇卫生院治疗区和医务人员的生活区混在一起，有些边远地区学校的女教师、女学生的人身安全得不到保障。
　　据了解，中央有关部门之间在周转房的问题上尚未形成统一意见，一些地方在项目实施过程中已经作了变通。
　　调研中，有些地方还反映，项目计划和资金一般由发展改革和财政部门单向下达，与教育、卫生等行业主管部门缺乏横向沟通配合，在一定程度上影响了项目的实施和管理。据了解，国家发改委和财政部门在向省级下达项目时，同时抄送教育、卫生等部门，但有的地方发改与财政部门只向下级相应部门下达，不抄送、不通报同级行业主管部门，这不利于项目的协调管理。
　　调研组还了解到，一些项目在规划编制、设计方案论证等方面存在质量不高、设计不合理等问题，一些项目超规模建设的问题比较突出。有的地方未对在建项目进行有效管理，如个别学校在建设工地未按要求设立标志牌，边上课、边施工，对教学区和施工区未实行有效隔离，存在一定安全隐患。

　　如何破解资金配套难题

　　近年来，中央有关方面尽管为解决地方配套资金问题已经采取了措施，比如要求发行地方债券资金集中用于中央新增项目，重点用于保民生工程，但地方不明确、不落实的问题仍非常突出。
　　全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会委员庞丽娟认为，西部地区在落实中央新增投资中的地方配套资金不能及时到位有多方面原因，其中一个重要原因在于西部地区财力较为薄弱，地方财政困难。为此，她提出，今后中央在安排新增投资时，不仅要对东、中、西部予以分别考虑，在西部地区也要区分不同的区域，根据地区不同的财力状况，确定地方配套资金的比例。对西部地区较为贫困的省份，应进一步降低地方配套资金的比例；财政特别困难的西部民族地区、贫困地区，中央投资项目原则上不应要求地方配套资金，从而确保项目顺利实施，并发挥应有效益。
　　调研组成员还建议，国务院及其有关部门应进一步明确并严格要求地方政府确保地方债券资金优先并集中用于中央投资项目，特别是教育、卫生等民生工程的配套。对于项目考核评估较好的地方予以奖励性补助，调动地方的主动性和积极性，推动中央投资项目顺利实施。同时，省级政府应当切实担负起资金统筹的责任，加大资金筹措力度，合理确定投资计划和资金配套责任，原则上不得将配套责任下推到县，不得让项目单位因中央投资产生新的债务。
　　农村寄宿制学校的食堂、澡堂等生活用房及教师和乡镇卫生院医护人员的周转房，都属于必备的辅助设施和基本生活条件，直接关系到农村学校、乡镇卫生院的正常运转，关系到农村教师和医务人员队伍的稳定。调研中，调研组成员发现，目前各地实施的中央新增投资中有关教育、卫生的民生工程项目基本是教学楼、门诊楼等主体建筑，学生食堂、澡堂、教师周转房、医生值班用房等必备的辅助设施却大多难以配套，这一问题在偏远乡镇尤为突出。为此，调研组提出，国家有关部门在现有项目的实施和将来的投资计划中，要重视配套设施建设问题，对配套设施建设应予以统筹考虑，将农村寄宿制初中学校食堂、澡堂等生活用房和教师的周转房建设纳入中西部农村初中校舍改造工程项目，将乡镇卫生院医务人员的周转房纳入基层医疗体系建设计划，或研究设立专项资金予以解决，推进学校、医院的标准化建设。
　　调研组还了解到，当前西部基层医疗卫生机构尤其是乡镇卫生院医务人员编制、人员素质、管理水平等方面存在的问题比较突出。此外，随着初中工程的开展，农村增加了一大批寄宿制学校，但落后地区的一些寄宿学校的生活设备和管理严重滞后，教育部门按师生比例确定的教职工编制已不能适应寄宿制学校的发展。
　　全国人大教科文卫委员会委员、中国人口与发展研究中心主任马力提出，西部地区教育卫生事业技术人才缺乏、技术水平低的问题仍较为突出，但中央新增投资目前在这些领域的投入绝大部分以硬件设施建设为主，软件投入远远不够，在今后的投资中应予着重考虑。
　　调研组进而建议，在研究制定今后的中央投资计划时，应将设备购置、软件建设和人才培养通盘考虑，纳入投资项目，增强项目学校、医疗机构的综合实力，使基础设施建设更好发挥效益，为后续发展奠定基础。调研组还建议，在中西部可以推广甘肃等地的经验，研究推广远程医疗网络建设，更好地发挥公立大医院在业务指导、疑难病情诊断、人才培训、信息收集等方面的作用，提升中西部农村公共医疗卫生服务的整体水平。
　　调研组还发现，当前各地在项目建设中盲目性和随意性仍较大，存在超规模、超标准建设的问题。为此建议，各级政府应当重视教育、卫生事业的总体规划，做好项目前期准备工作，增强决策的科学性、合理性。在项目申报和实施过程中，各地应结合当地实际，统筹规划，避免项目的盲目性和随意性，保证项目的实施效果。要坚持投资量力而行，坚决避免超规模、超标准建设，防止重复建设、资源浪费。
　　教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础；而健全基层医疗卫生服务体系则是深化医疗卫生体制改革的重点。人民群众对加快发展教育、卫生事业的呼声很高。今年1月至5月，中央财政在教育和医疗卫生方面的投入保持大幅度增长。但地方反映，在去年第四季度以来的三批中央投资计划共3000亿元中，其中教育154亿元，卫生235亿元，仅占14.9％。这说明，教育、卫生等事业的财政投入总量和所占比重仍然偏低。调研组建议，中央财政应继续加大对教育、卫生等民生工程的投入力度，充分体现教育、卫生事业作为重点民生工程的优先性和重要性。
　　调研组组长宋法棠表示，调研组将根据调研中了解到的情况如实撰写报告，并对调研过程中发现的问题，特别是对宏观性、方向性、全局性的问题提出意见和建议，以推动政府改进工作。
　　据悉，“部分政府重大公共投资项目实施情况专题调研”报告形成后，将提请全国人大常委会审议。全国人大常委会审议报告时，国务院有关部门负责人和工作人员将到会听取意见。全国人大常委会办公厅将与国务院办公厅加强沟通协调，对调研过程中发现的重要情况和调研报告中提出的问题与建议及时通报情况。常委会听取和审议调研报告后，由常委会办公厅将报告和审议意见送国务院办公厅研究处理。