省人大常委会副主任朱志良在全省市州规范性文件备案审查工作会议上的讲话

统一认识　明确任务　扎实开展备案审查工作

——在全省市州规范性文件备案审查工作会议上的讲话

省人大常委会副主任　朱志良

（2009年4月23日）   

同志们：
　　《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》已由甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议于2008年11月28日通过，自2009年3月1日起施行。今明两天，我们召开全省市、州规范性文件备案审查工作会议，主要是对贯彻实施《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》进行动员和部署，进一步统一思想认识，明确目标任务，扎实有效地开展备案审查工作。下面，我讲几点意见。
　　一、充分认识做好规范性文件备案审查工作的重大意义，努力增强依法履行职责的责任感和使命感
　　人民代表大会制度是国家的根本政治制度。人民代表大会是国家的最高权力机关，统一行使国家权力，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。对规范性文件进行备案审查，是地方人大常委会的一项重要的法定职权。已经开始实施的《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，对我省规范性文件备案范围、审查标准、审查程序等作出了明确规定。贯彻实施好这个法规，做好我省规范性文件备案审查工作，对于维护国家法制统一，增强人大监督实效，充分发挥地方国家权力机关的职能作用，意义重大。我们必须从深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，从坚持以人为本，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的高度，从建设法治政府、营造良好的法制环境，为促进我省经济社会又好又快发展的高度，充分认识做好这项工作的重要性和紧迫感，努力增强依法履行职责的责任感、使命感，扎实有序地做好这项工作。
　　（一）加强规范性文件备案审查工作是维护国家法制统一，实施依法治国基本方略的必然要求。党的十七大指出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求；要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系；要维护社会主义公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。法制统一是依法治国的前提和基础，依法治国必然要求国家法律内部之间的和谐统一。我国宪法规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。为保障法制统一，宪法、地方组织法赋予县级以上各级人大常委会实行法律监督的职权。县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令以及下一级人大不适当的决议。规范性文件是为贯彻实施宪法、法律、法规而形成的重要文件，大多涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍的约束力和一定的强制性，其内容是否合法、是否适当，对于确保宪法和法律的实施，维护群众的切身利益，关系重大。为此，监督法对规范性文件的备案审查作出明确规定。我省人大常委会根据监督法的规定制定了《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》。对规范性文件进行备案审查，是县级以上地方各级人大常委会进行法律监督的主要形式。只有有效地开展规范性文件的备案审查工作，确保规范性文件不与宪法、法律、法规相抵触，才能确保市场经济的统一、有序和公平竞争，确保我省民主法制建设顺利推进，依法治国基本方略贯彻落实。
　　（二）加强规范性文件备案审查工作是维护人民群众根本利益，构建和谐社会的迫切需要。规范性文件是进行经济社会管理的重要手段，一般都具有普遍约束力和反复适用性，如果其内容违法或有失公正，一旦付诸实施，损害的就不是一个人或几个人的利益，而是一个群体、一个地区的利益，甚至会影响社会和谐，影响改革发展稳定的大局。宪法和法律赋予了县级以上地方各级人大常委会对规范性文件进行备案审查的职权，但是由于多种原因，这项工作一直没有充分开展起来。由于对规范性文件审查监督不力，我省有的国家机关出台的规范性文件也出现过一些问题。有的规范性文件重管理轻服务，重义务轻权力，重公权轻私权，违反法律、法规的规定，擅自设立审批、收费、罚款、强制等措施，增加群众负担，损害群众利益，干扰正常的市场经济秩序。因此，加强规范性文件备案审查工作，就是从源头上防止超越法定权限、限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民法人和其他组织的义务等做法，就是要防止在执法中出现部门权力大、责任小，处罚多、服务少等现象，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，协调好公共权力与公民权利的关系，实现好政府权力和责任的统一，公民权利和义务的统一，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。同时还要看到，做好规范性文件备案审查工作，也是维护社会公平正义的重要手段，是保障人民群众合法权益的有效途径。公民、法人和其他组织认为规范性文件损害公共利益或其自身合法权益，可以向审查机关提出，通过这一途径主张和维护权利，充分发挥备案审查工作在维护社会公平正义、保障人民群众合法权益、构建和谐社会方面的积极作用。
　　（三）做好规范性文件备案审查工作是人大履行法定职能，增强监督实效的有效途径。人大常委会作为国家权力机关对“一府两院”的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，是宪法赋予人大的一项重要职权。监督法对人大及其常委会依法开展对“一府两院”的监督形式和方式从法律的层面进行了规范，包括：听取和审议“一府两院”专项工作报告，对计划、预算执行进行监督，开展执法检查，规范性文件备案审查，询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定。通过以上形式和方式对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权等进行监督。各级人大通过对规范性文件合法性和适当性进行审查，从源头上预防和纠正公权机关的不当行为，有于促进法治政府建设，有效提高人大监督的质量和效率。
　　二、正确把握好四个关系，切实抓好《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》的贯彻实施
　　我省备案审查规定不仅对地方各级人大常委会如何开展好备案审查工作作出了明确规范，也对县级以上地方人民政府及市县两级人大常委会如何报送规范性文件作出了具体规定。各级人大和政府要切实加强备案审查规定的学习宣传，准确把握规定的精神和具体内容，扎实有效地开展规范性文件审查工作。具体工作中要正确把握好以下四个方面的关系。
　　（一）正确把握好规范性文件备案与审查的关系。规范性文件报送备案是规范性文件审查的前提。将规范性文件报送人大常委会备案，是各级政府和人大常委会的法定义务，也是规范性文件发布实施中必须履行的法定程序。如果规范性文件存在迟报、错报、漏报、瞒报的情况，势必影响文件审查工作的效率和质量。各级人大常委会和政府要充分认识备案工作的重要性，明确报送备案的机构，落实报送备案人员。要严格按照我省备案审查规定确定的原则和内容，制订规范性文件报送备案制度，掌握规范性文件的报送范围，按照规定的时间、方式、程序等全面落实好报送备案工作。这里需要进一步强调和说明的是，凡是政府和人大及其常委会制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍约束力的文件，不论其表现形式如何，也不论是什么名称，无论是叫决议、决定，还是叫意见、办法、规定、纪要等，都应当按照规定报送人大常委会备案审查，要真正做到应报不漏，有件必备。规范性文件审查是规范性文件报送备案的目的，只有通过严格审查，才能及时发现问题，解决问题，切实维护人民群众的合法权益，使备案工作不徒具形式，真正发挥应有的监督作用。
　　（二）正确把握好主动审查与被动审查的关系。审查程序的启动有主动和被动两种方式。被动审查是基于国家机关或者公民、法人和其他组织提出审查要求或者审查建议而启动的审查方式，有利于在实践中从多渠道发现规范性文件中存在的问题，但这种方式也存在滞后性，不利于及时发现问题、解决问题；主动审查是在没有任何主体提出审查要求或者审查建议的情况下，由地方人大常委会对报送备案的规范性文件直接进行的审查，主动审查有利于及时纠正规范性文件中明显存在的一些不合法、不适当的情形，以避免和减少规范性文件对公共利益的潜在损害，但从目前地方人大特别是市、县人大常委会现有的力量看，每件必审是难以做到的。因此，要坚持和完善主动审查与被动审查相结合的审查机制。一方面要依法切实保障公民、法人和其他组织特别是各级人民代表大会的代表对规范性文件提请审查的建议和要求，认真研究、审查和纠正规范性文件中存在的问题，并及时给予答复。另一方面要加大法律监督力度，按照围绕中心、服务大局、增强实效的要求，积极主动地开展备案审查工作。对于涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利或者增加公民、法人和其他组织义务，涉及行政许可、行政强制、行政处罚的规范性文件，要进行重点审查，以增强人大监督工作的针对性，提高监督工作的实效。
　　（三）正确把握好备案审查机关内部分工与合作的关系。各级人大常委会是规范性文件备案审查的主体，统一行使审查和撤销不适当文件，但具体的审查工作，需要由人大有关专门委员会和有关工作机构承担。备案审查工作机构负责报送备案的规范性文件的接收、登记、分送等日常性工作，对备案文件中发现的问题和审查建议进行研究，提出处理意见，并负责汇总有关专门委员会的初步审查意见报主任会议研究；人大有关专门委员会和其他工作机构则按照职责分工，承担规范性文件的审查工作，提出初步审查意见。在审查工作中，各级人大常委会要进一步完善工作机制，既要充分发挥好人大专（工）委“专”的优势，又要发挥备案审查机构“统”的职能，做到“统”和“专”的有机结合，充分调动常委会内部职能部门参与备案审查工作的积极性，使常委会内部既有分工负责，又有配合，既多方审查，又统一把关，共同提高规范性文件备案审查工作的效率和质量。
　　（四）正确把握好监督与支持的关系。人大和“一府两院”虽然职责不同，分工不同，但目标是完全一致的，都是在党的领导下，围绕党和国家的工作大局，依法履行职责，协调一致地开展工作。监督的目的是促进和支持被监督机关积极依法履行法定职责，监督与支持两者是辩证统一的关系。人大的监督工作既要坚持原则，又要切合实际；既要加大监督力度，又要大力支持被监督机关开展工作；既要维护社会主义法制统一，又要有利于改革发展稳定。对规范性文件进行备案审查，目的不是要撤销同级政府和下一级人大常委会多少规范性文件，而是为了维护社会主义法制统一和政令畅通，保障公民、法人和其他组织的合法权益，为经济发展和社会进步大局服务。通过审查，促进规范性文件制定质量不断提高，使其内容更科学、更具有可操作性，更能够解决实际问题，更好地体现人民的利益。具体来讲，人大常委会通过备案审查，发现规范性文件有不合法或不适当情形的，一般先由人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构同制定机关沟通，建议制定机关自行纠正。只有在相关规范性文件确实违法和不适当，而制定机关又拒绝自行纠正的情况下，才依法启动撤销程序。在行使撤销权时，既要严格依法又要慎重处理。
　　三、加强组织领导，切实履行好法律监督职能
 规范性文件备案审查工作责任重大，任务繁重。作为一项刚刚起步的工作，各级人大常委会要高度重视这项工作，切实把这项工作当作法律监督的一件大事来抓，完善体制机制，为备案审查工作的顺利开展提供强有力的组织保障。
　　（一）切实加强组织领导。加强规范性文件备案审查工作，关键在领导重视，重点在抓好组织落实。地方各级人大常委会必须把规范性文件备案审查工作作为人大工作的重要组成部分，列入人大工作的总体部署，摆上重要议事日程。主要领导要高度重视，亲自过问，加强组织协调，明确分工，做好工作。要坚持党的领导，遇到重大问题时，及时向人大常委会党组、向同级党委汇报，在党委、党组的正确领导下，从最广大人民根本利益出发，依法履行职责，切实把规范性文件备案审查工作做好。
　　（二）切实加强机构和队伍建设。备案审查工作，就其内容上讲，涉及面广，法律性、政策性、专业性都很强。就工作程序上讲，既要对规范性文件审查处理，又要协调矛盾，还要对下级机关备案审查工作进行指导和监督。做好这项工作，需要强有力的工作机构和一支高素质的工作队伍作保证。各级人大一定要高度重视和切实加强备案审查工作机构队伍建设，做到机构确定、人员确定、职责确定。市、州县人大常委会要按照我省备案审查规定的要求，抓紧明确备案审查工作机构，确定专门人员从事备案审查工作。要选拔专业人才，整合人力资源，充实规范性文件备案审查工作人员。要重视备案审查工作队伍的思想建设和业务建设，建立一支“政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬”的工作队伍，为做好备案审查工作奠定良好的基础。
　　（三）切实抓好对备案审查法律法规的学习宣传和培训指导工作。备案审查工作的法律性很强，要求从事备案审查工作的同志熟练掌握相关法律法规。要进一步加强对立法法、监督法等相关法律的学习，准确把握法律监督的精神实质；抓好我省备案审查规定的学习宣传，弄清楚规范性文件备案审查的范围、标准以及审查程序等基本问题。同时，还要加强对备案审查工作的培训和指导。各市、州县人大常委会要把备案审查工作人员的培训作为一项重要任务来抓，上级人大常委会也要加强对下一级人大常委会的工作指导，尤其在审查标准的把握等重点和难点问题上，帮助下一级人大常委会准确理解立法原义，以提高备案审查工作的质量和水平。
　　（四）切实建立健全规范性文件备案审查制度。建立完备的运行制度，是做好规范性文件备案审查工作的根本保障。全省各级人大常委会要积极探索完善规范性文件备案审查工作的具体工作机制和规范，进一步统一报送备案格式，规范报送备案程序，健全备案接收制度、登记制度、存档制度，细化审查制度，完善发现问题后的处理程序，促进规范性文件备案工作的规范化。要建立内部协调机制，落实分管领导，明确责任，落实任务，健全规范性文件备案审查的体制机制，为开展备案审查工作做好充分准备。
　　同志们，对规范性文件进行备案审查，是在新形势下，为维护法制的统一与尊严，对法律监督制度的进一步完善和深化，是一项新的工作，需要在实践中不断探索、总结和完善。我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，要坚持开拓创新，不断探索备案审查工作的新路子、新办法，建立健全科学、有效的备案审查工作制度，不断提高备案审查工作的质量和水平，充分发挥备案监督的作用，为促进我省经济社会又好又快发展做出新的更大的贡献！