农村公路——为农民铺就增收致富路

——甘肃省人大常委会加快县乡道路建设调研纪实

“十一五”，农村公路迎来重要的发展机遇期

　　农村公路建设是农村基础设施建设的重点，是发展农村经济，提升农村公共服务水平的先决条件。党中央、国务院高度重视农村公路建设，“十一五”以来把农村公路建设作为社会主义新农村建设的重大举措，掀起了历史上最大规模的农村公路建设高潮。今年已进入“十一五”规划实施的第四年，我省农村公路建设进展情况如何，还存在哪些问题，如何进行科学部署，进一步推动农村公路建管养持续快速协调发展？
　　带着这些问题，由甘肃省人大常委会副主任孙效东牵头，省人大财经委员会主任委员屠锦敏任组长、财经委员会副主任委员张忠敬任副组长、全国人大代表许海为成员的省人大常委会农村公路调研组于7—8月对我省农村公路建设情况进行了调研。
　　“这次农村公路调研活动是落实省委领导干部会议精神，贯彻监督法，加大人大监督工作力度、充实监督工作内容的具体步骤。”省人大常委会副主任孙效东在赴交通运输厅调研座谈时，简明扼要地指出了这次调研的目的。
　　调研组先后到省发改委、省交通运输厅等省直部门进行了调研座谈，了解了全省农村公路建设的总体情况；又深入到甘南、定西、庆阳三个具有代表性的地区，听取了三个州（市）政府及临潭县、安定区、西峰区三个县（区）政府关于农村公路建设情况的汇报，并实地查看了夏河县、陇西县、宁县等六县（区）十多个乡镇和二十多个行政村的农村公路建设管理养护情况。同时，还委托陇南市、张掖市、临夏市、天水市人大常委会对本行政区域内农村公路建设情况进行了调研。
　　调研组成员、省交通运输厅助理巡视员陈新年对农村公路的建设情况非常熟悉，他说，我省农村公路的发展始于上世纪90年代，这次大规模的建设是从“十一五”开始的，时任交通部部长的张春贤提出要让农民兄弟走上水泥路，他来甘肃确定天宝高速公路的立项时，省政府与交通部达成了签订部省协议的意向。以此为契机，2006年5月，省政府与交通运输部签订了《关于落实中央1号文件农村公路建设任务的意见》，即部省协议，确定在“十一五”我省实现所有具备条件的乡镇、建制村通公路，95%的乡镇通沥青（水泥路）。为落实部省协议和实现为民所办实事的承诺，从2007年至2009年，省政府及各级主管部门下大力气狠抓农村公路建设，农村公路的现状发生了很大变化，其中“五路优先”(民族团结路、扶贫开发路、旅游资源路、工矿企业路、农业发展路)是最有亮点的部分。农村公路的发展对农村经济结构的调整、农民收入的增加和生活方式的改变起到了明显的促进作用，给老百姓带来了实实在在的好处。
　　调研组通过深入调研，掌握了更全面系统的情况。“十一五”以来，国家加大了农村公路建设的投入，我省各级政府和有关部门把农村公路建设作为改善农村基础条件、推进新农村建设的重要内容，加强组织领导，落实农村公路建设目标责任，编制完成了全省“十一五”农村公路建设规划，加快了农村公路的建设步伐，全省广大农村的交通运输状况得到明显改善。截至2008年底，全省建成农村公路90817公里，占全省公路总里程的86%。其中，县道15626公里、乡道11971公里、村道63220公里，全省100%的乡镇通了公路，79.5%的乡镇通了沥青(水泥)路，92.5%的建制村通了公路。农村公路的建设，解决了农民“出行难”、“运输难”的问题，改变了农村交通环境和基础设施落后的局面，促进了当地资源开发和特色产业发展，加快了脱贫致富奔小康和新农村建设的步伐。
　　农村公路建设力度不断加大，筹措建设资金是最关键的问题。我省地方财力薄弱，农村公路建设主要靠国家支持。因此，近年来，省交通运输厅、省发改委、省财政厅、省扶贫办等有关部门千方百计争取中央补助资金，全力保障重点项目建设。
　　调研组在省交通运输厅调研时，厅长杨咏中说：“‘十一五’期间，交通部对农村公路的投资可能达80亿元，比计划下达时预计的资金40亿元翻了一番，交通部对我省农村公路建设的投入在西部省区中位居前列。”
　　2006—2008年，我省共争取中央资金51.82亿元支持农村公路建设。其中，乡镇通油路工程25.8亿元，建制村通达工程26.02亿元；新建改建农村公路41382公里。其中，乡镇通油路工程8210公里、建制村通达工程33172公里。2009年，全省农村公路建设步伐进一步加快，省交通运输部预安排我省农村公路通达通畅工程补助资金19.8亿元。其中，乡镇通油路工程9.9亿元，计划解决107个乡镇通沥青（水泥）路；建制村通达工程9.9亿元，计划解决597个建制村通公路。为了做好灾后恢复重建工作，国家发改委下达我省灾后重建资金18.4亿元，安排灾后重建公路项目2533项13411.4公里，计划分两年完成。截至今年8月底，全省建成农村公路1322项8665公里，完成投资18.1亿元，占总投资的40%。
　　为了缓解农村公路建设资金的压力，我省在积极争取中央补助资金的同时，各级政府从有限的财政资金中挤出一定数量的农村公路建设配套资金，通过银行贷款、群众集资、社会捐助和发动农民投工投劳等多种渠道和方式筹集农村公路建设资金。2008年，省交通运输厅贷款2亿元，专项用于农村公路建设因材料和人工费上涨缺口的补助。
　　争取到了宝贵的资金，提高农村公路建设质量成为各级政府、各部门以及全社会非常关注的事情。
　　近年来，我省各级政府和交通主管部门认真贯彻执行国家和省上有关农村公路建设管理的规定，省交通厅成立了农村公路督查工作领导小组，抽调各公路总段技术骨干，向14个市（州）派驻了巡回督查组，专门负责农村公路建设的技术指导和进度、质量的督查工作。与此同时，各主管部门加强质量安全管理，严格质量责任追究制度，加大规划设计、工程招投标、原材料入口等重点环节的督查力度。充分发挥专业监理队伍、新闻媒体和群众义务监督员的作用，狠抓督查落实和日常检测，初步形成了“政府监督，建设单位负责，企业自检社会监理”四级质量保证体系。农村公路建设由速度规模型逐渐向质量效益型转变。

　　管养并重，农村公路养护管理体制改革在全省推开

　　“目前，我省农村公路已达9万公里，并且每年以一万公里以上的速度在增长，如果不加强管理养护，存在的问题相当大，大量的资金被埋在损毁的道路上了。长期以来，国省干线的养护管理是财政保障的，但农村公路的养护基本是散兵游勇。要改变这种状况，必须在全省推行农村公路养护管理体制改革。”杨咏中强调了实施养护管理体制改革的必要性。
　　为了落实国务院农村公路管理养护体制改革精神，2007年，省政府批转实施了由省交通厅、省发改委、省财政厅联合制定的《甘肃省农村公路管理养护体制改革实施意见》。为保证《实施意见》顺利执行，省交通主管部门确定了“先试点、再完善、后推广”的三步走改革方案。为弥补省级财政在农村公路养护管理体制改革方面配套不足的问题，省交通主管部门多方筹措2.98亿元，分年度对农村公路养护维修工程按有关规定给予了一定投入。经过两年的试点推广，《实施意见》今年在全省范围内推开。截至目前，全省有13个市州出台了《农村公路管理养护体制改革实施意见》，有63个县市区出台了《实施细则》，有1146个乡镇相继设立了农村公路养护管理所（站），大部分行政村设立了养护小组。从落实情况看，绝大部分市州和县区基本能按照省政府的要求，将市级财政每年新增收入的1％—2%、县级财政收入的2％—3%列支农村公路养护管理费，农村公路养护资金和养护管理人员的工资也在逐步纳入本级财政供给，为机构、人员、资金的“三落实”打下了良好基础。

　　资金不足，是制约农村公路发展的主要困难和问题

　　由于我省地方财力薄弱，长期以来基本没有大的农村公路建设投入。尽管“十一五”以来，国家加大了支持力度，加快了农村公路建设，但与广大农民群众方便出行的要求还有很大差距。据调研组综合了解到的情况，目前农村公路的状况是断头路比较普遍，联网路尚未形成，大部分自然村通达深度不够；路面技术等级低，除少量三级路外，大部分是四级路及等外路；地区之间发展不平衡，老少边贫地区农村公路缺桥少涵、晴通雨阻的现象比较严重。按照部省协议的要求，到“十一五”末，我省还有15.5%的乡镇需要建设通畅工程，7.5%的建制村需要建设通达工程，尚需建设农村公路2.78万公里。
　　资金不足是制约农村公路发展的主要困难和问题。我省农村公路建设资金主要依靠国家支持。目前，国家对我省农村公路的补助标准为：通乡油路每公里40万元，通村砂路每公里10万元：对通村沥青路（水泥路）的补助标准为：老少边穷地区每公里20万元，其他地区每公里10万元。由于我省地质地形复杂，施工难度大，建设成本高。据实地测算，我省通乡油路每公里造价约为：河西地区45—50万元，陇东南地区55—65万元，陇南及甘南地区60—75万元；通村公路每公里造价约为：水泥路30—40万元，油路20—30万元。由于国家补助标准相对偏低，省级财政没有相应补贴，市县财政配套困难，建设资金与公路技术标准、质量标准之间的矛盾越来越突出。受资金制约，农村公路设计、建设只能以国家补助资金为限，农村公路很多必要的防护项目、涵洞构造物、安全设施不完善，抵御自然灾害的能力很弱，交通安全隐患突出。特别是2007年以来，原材料、人工费用价格上涨过快，项目实施难度陡然加大。
　　制约农村公路管养体制改革的主要问题也使养护配套资金难以落到实处。我省大部分县区财政困难，新增财政收入的1％—2%资金数额很有限，筹集日常养护资金难度较大。特别是国扶贫困县，大部分无力提取养护经费，即使按每年财政收入的2％—3%的要求列入了计划，但对农村公路里程较多的县而言，所提费用也无法满足日常养护管理需要。以定西市通渭县为例，通渭县年财政收入约2000万元，按照2%提取日常养护经费约为40万元，通渭县公路里程全市最长，为1771公里，需日常养护经费221.3万元，差额181.3万元，定西市新增财政收入的2%也很有限，且主要用来平衡本地区农村公路的日常养护经费和市交通局从事农村公路管理的人员经费，可以给通渭县补充一些经费，但难以解决通渭县养护经费不足的问题。据我们了解的情况，通渭县的情况在全省比较有代表性。由于养护资金不足，相当一部分农村公路存在以建代养、有路不养和建好失养等问题。
　　在各地调研的过程中，建设资金到位迟，影响工程进度的问题反映较为普遍。调研组了解到，从2008年开始，农村公路建设资金由省级财政通过市级财政拨付到县级财政部门，再由县级财政部门根据工程进度拨到项目建设单位，部分财政直管县资金由省级财政直接拨到县级财政。据了解，不少地方2008年的工程早已完工，但建设资金至今没有到位。有些项目的资金虽然下达，但错过了施工季节，影响了年度建设任务的完成。今年时间已经过半，农村公路建设项目计划5月和8月分批下达，但资金至今没有正式下达。部分项目因资金问题进度放缓，个别项目处于停工或半停工状态。农村公路建设资金到位迟，且存在挤占挪用现象，严重影响工程建设进度和质量。

　　抢抓机遇、超前谋划、加大投入，迎接“十二五”机遇期的到来

　　调研组副组长、省人大财经委员会副主任委员张忠敬，对宏观经济情况比较熟悉，在省发改委工作时主管过通乡油路工作。在各地调研时，他代表调研组提出，当前，农村公路建设正面临重要的战略机遇期，要抢抓西部大开发进一步完善政策的机遇，争取中央加大对我省农村公路建设的资金补助力度。抢抓当前国家扩内需保增长的机遇，做好建设项目与国家政策的对接，争取国家更多的资金支持，努力扩大农村公路建设规模。抢抓我省灾后重建的机遇，提高农村公路建设等级和通达深度，努力改善贫困灾区生产生活条件。抢抓国家扶持藏区发展、帮助甘肃制定扶持发展政策的机遇，争取把民族团结路、扶贫开发路、旅游资源路、工矿企业路、产业基地路、联网路列入国家政策扶持的范围，支持老少边穷地区加快发展。根据我省农村公路建设的实际，加大中央专项资金、省内财政资金、扶贫资金、以工代赈等各项资金整合力度。
　　张忠敬在调研座谈时一再强调，要坚持规划先行，抓紧做好“十二五”农村公路建设规划的编制工作。要在综合评估《甘肃省“十一五”农村公路建设规划》实施情况的基础上，认真总结经验，组织强有力的规划编制班子，制定切实可行的“十二五”农村公路建设规划。在编制过程中，有关部门主要领导要亲自带队，加强与上级部门的衔接，使规划得到中央部委的认可，确保落到实处。要按照国家关于“十二五”规划编制的相关要求，结合我省实际，做好乡镇和建制村通畅工程、农村公路的升等改造工程及断头路和联网路建设工程的编制工作。在向国家有关部委申报我省“十二五”规划和项目计划时，对农村公路建设的实际不能估计过高，不应把建设标准较低的农村砂石路统计在已建成的公路里程中，以争取更多的国家建设计划。
　　调研组组长、省人大财经委主任委员屠锦敏在财经委员会集体讨论农村公路调研报告时提出：通乡油路每公里造价河西、陇东南、陇南及甘南地区各不相同，在制定“十二五”规划时，要积极向国家有关部委反映情况，争取国家对我省“十二五”通乡油路的建设规模和总量确定后，由省上统筹协调，根据各地实际将资金安排到具体项目上。
　　为了使农村公路建设的调研报告能真实客观地反映情况，起到促进具体工作的作用，调研组在调研报告提交常委会审议前，又召集省发改委、省财政厅、省交通运输厅等六部门，对调研报告进行了研究讨论。各部门认为，调研组提出的进一步拓宽农村公路建设投融资渠道的建议是积极可行的。一是建议从明年开始，省财政拿出一定数量的资金用于农村公路建设，并逐年增加投入。二是今后财政部如继续发行地方政府债券，建议我省从中拿出一块用于农村公路建设的省级补助资金。三是可以尝试将农村公路建设与高速公路建设贷款捆绑在一起实行统贷统还，每年拿出一定资金用于农村公路建设。四是各县区要争取将财政转移支付中的交通建勤费全额用于农村公路建设。
　　各部门在讨论研究如何加快农村公路建设资金拨付问题时认为，调研组提出的省发改委、省财政厅、省交通运输厅等有关部门建立沟通会商工作机制是一种很好的方法，这种机制有助于做好项目计划、资金计划和进度计划之间的衔接，争取提前下达项目计划，及时下达资金计划，确保工程建设进度和质量，克服专项资金拨付滞缓倾向，杜绝资金挤占、挪用现象。
　　农村公路三分建，七分养。抓好农村公路养护管理工作的关键是多渠道争取中央对农村公路养护的资金补助，进一步加大省级财政对农村公路养护的资金投入力度，增加对财政困难县区的资金补助。为此，调研组建议省财政每年的收入增量中安排一定比例资金用于农村公路养护，提高成品油价格和税费改革地方分成部分用于农村公路养护的比重。
　　积极推进农村公路养护市场化进程是调研组比较关注的问题。调研组认为，要打破过去“等、靠、要”和“吃大锅饭”的保守思想和落后做法，认真落实全省农村公路管理养护体制改革实施意见，积极推进农村公路养护市场化进程，对农村公路的日常养护，可以探索将养护工程管理人员组建成若干专业养护公司，通过招投标方式获得养护权，实行自负盈亏；或实行公路养护合同制，根据养护合同和养护质量支付养护费用，保证养护经费的使用效益。