甘肃省学习宣传《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的情况汇报

甘肃省人大常委会

（2009年9月）

2009年6月27日，第十一届全国人大常委会第九次会议审议通过的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》），将于2010年1月1日起施行。该法是继农村土地承包法之后，国家出台的第二部有关农村土地承包的专门法律，标志着国家农村土地承包法律体系的进一步健全。该法立足我国农村实际情况，坚持从方便群众出发，充分发挥调解和仲裁两个渠道的作用，明确规定了调解仲裁的方式、程序，为及时化解农村土地承包经营纠纷、维护当事人合法权益提供了法律依据，对巩固农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，维护农民土地承包权益，促进农村经济发展和社会稳定，有着十分重要的意义。现结合我省的实际，就学习宣传和贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的有关情况汇报如下：

一、积极安排部署，准备工作有序推进

为了使《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》顺利实施，在该法颁布后，我们对学习宣传和贯彻落实工作进行了早安排、早部署，主要做了以下八个方面的工作：

一是组织召开了省农牧厅、省林业厅、省国土资源厅等部门负责同志座谈会，认真学习了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，大家谈认识，谈体会，进一步提高了思想认识。

二是省人大常委会督促省农牧厅下发了关于认真做好《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》学习宣传和贯彻实施工作的通知，认真学习、深刻领会法律精神实质；采取多种形式做好宣传工作；加强仲裁员和干部职工培训，提高法律素质和业务素质；注重调查研究，做好法律实施的各项准备工作；切实履行好法律赋予的各项职责等五个方面提出了明确要求。

三是印制发放了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》学习宣传材料，要求各地有关部门将法律精神和条文宣传到村、到户、到人，努力做到家喻户晓，人人皆知。

四是组织召开了省人大农业与农村委员会、省人大常委会法工委、省政府法制办、省农牧厅等部门负责同志和已经开展农村土地承包经营纠纷仲裁试点工作的五个县、区的负责同志参加的座谈会。五个县、区详细汇报了试点工作情况，总结了试点工作经验，分析研究了存在的突出问题，尤其针对法律施行后开展仲裁工作遇到的实际问题和困难，提出了解决的对策和建议。

五是督促省农牧厅向省政府提出了《关于加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的请示》，就建立健全乡村调解、县市仲裁的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，各县（市、区）设立农村土地承包仲裁委员会，各乡（镇）设立农村土地承包调解委员会，县（市、区）农村土地承包仲裁委员会人员配备，农村土地承包经营纠纷仲裁工作经费等问题，提出了具体建议，省政府正在研究解决。

六是省上决定将11月份作为《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》宣传月，12月份的最后一周作为宣传周，11月初举行宣传月启动仪式。采取发放宣传材料、开展宣传咨询、悬挂宣传横幅、张贴宣传标语、举办黑板报、宣传栏、广播电视讲座、出动宣传车等形式，在全省开展广泛学习宣传活动。

七是开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁情况调查研究，总结各地近年来的做法和经验，分析研究存在的问题，提出贯彻实施《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的意见，为该法顺利实施创造良好条件。

八是正在研究制定仲裁规则和仲裁委员会示范章程等配套规章制度，为该法顺利实施提供制度保障。

二、认真学习宣传，深刻领会法律精神

在学习宣传中，我们认识到，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》既是一部促进法，又是一部保障法。它既能促进农村土地承包法的贯彻落实，又能保障农村土地承包关系的长久不变，是进一步完善农村土地承包经营制度的重大举措，赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营自主权，它的颁布实施具有重要的现实意义。

一是《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施，有利于巩固家庭承包经营的基础地位。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度。坚持这一制度，核心是稳定和完善农村土地承包关系。

二是《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施，有利于维护农民土地承包的合法权益。承包地是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障，土地承包经营权是法律赋予农民最重要的财产权利。这部法律坚持以维护农民合法权益为宗旨，把调解仲裁的一般理论与我国农村实际和农民需要紧密结合，创造性地建立了具有中国特色的农村土地承包经营纠纷调解仲裁制度，为维护农民土地承包权益提供了强有力的法律武器。

三是《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施，有利于促进农村经济发展和社会和谐稳定。及时、妥善解决农村土地承包经营纠纷，对发展农业生产、推进农村和谐社会建设至关重要。这部法律明确了农村土地承包经营纠纷解决渠道，明确了各级人民政府及其有关部门调处纠纷的职责，有利于公正、及时地把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层，保障农业和农村经济持续稳定健康发展，维护农村社会和谐稳定。

四是《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施，有利于规范农村土地承包经营纠纷调解仲裁活动。调解和仲裁是解决农村土地承包经营纠纷的有效方式。这部法律明确规定了农村土地承包经营纠纷调解仲裁的原则、方式、程序，确立了调解仲裁组织的法律地位和调解裁决的法律效力，将农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作纳入了制度化、规范化的轨道，为各地开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁提供了法律依据。

三、五个试点县区开展农村土地承包纠纷仲裁的情况

2006年，我省宁县、榆中县、庄浪县和庆阳市西峰区、武威市凉州区等5个县区，被农业部确定为全国农村土地承包纠纷仲裁试点县。三年多来，试点县区根据试点工作的要求，并紧密结合自身实际，建立健全制度，不断强化措施，严格执行仲裁程序，依法审理承包纠纷，农村土地仲裁纠纷仲裁在维护当地农村社会稳定、保护农民土地承包合法权益等方面发挥了积极作用。

（一）主要做法

一是加强领导，健全机构。试点的五个县区对这项工作十分重视，均成立了由县区分管领导任组长、法院、农牧、国土资源等部门负责人为成员的领导小组，并在县区农经站设立了办公室。同时，对农业承包合同管理队伍进行了调整和充实，健全了县乡两级仲裁和县乡村三级管理网络。成立了县级仲裁委员会，由主管农业的副县（区）长任主任。配备了专职的仲裁员，部分县区还聘请了一些熟悉农村政策法规、审判经验丰富的司法工作作为兼职仲裁员。有的县设立了农村土地承包纠纷仲裁庭，为方便群众就近仲裁，还在中心乡镇设立了仲裁庭。

二是制定方案，培训人员。试点县区普遍制订了试点工作实施方案，对试点各个阶段的工作者作出了具体安排，规定了具体任务，提出了明确要求。同时，为了提高仲裁员和工作人员的业务素质，各试点县区还对他们进行了业务培训，并开展了模拟演练，为规范仲裁积累了经验。

三是建章立制，规范程序。试点县区根据有关法律法规，制定了仲裁规则、仲裁程序、庭审纪律、仲裁员守则、仲裁员职责、书记员职责、档案文书管理和仲裁纪律等制度，印制了仲裁文书，使案件从立案、取证、现场勘察、举证、调解、仲裁、合议、执行等每一个环节都有具体可行的操作规程，保证了土地纠纷的公正裁决。有的县还参照法院民事审判厅的审理制度，制定了开庭前内审准备办法、仲裁开庭审理程序及相应的法律文书格式等。有的县还规定了仲裁审理的一般程序和简易程序。

四是宣传教育，依法仲裁。各试点县区利用广播、电视开展专题讲座，印发宣传资料，逐乡逐镇播放录音，张贴仲裁程序等方式，对相关法律法规和政策进行宣传，为试点工作的顺利开展营造了良好的氛围。一方面让基层干部掌握政策，熟悉程序，另一方面也让广大农民群众知道如何维护自己的土地承包经营权。

（二）取得的成效

一是提高了土地承包纠纷调处的效率。与信访调解相比，仲裁更注重举证、说理和引用法律法规，在庭审中，分别由当事双方陈述事实、说明理由，并有举证、互相质证和辩论等环节，更加公开、公正、透明，避免了以往行政调解中人为因素以及法律政策口径不统一的影响，容易形成双方当事人都能接受的仲裁方案，取得比行政调解更稳定、更好的效果。与司法审判相比，仲裁还有着程序简单、费用低等特点，更易被农民群众所接受。

二是促进了涉农法律法规的宣传和普及。大部分试点县都采取多种形式，广泛宣传相关的涉农法律法规，开展了涉及农民切身利益的一系列法律法规的学习宣传活动。同时，在纠纷审理过程中，通过举证、辩论等环节，使当事人及旁听群众学到不少法律知识，增强了广大农民群众的法律意识。

三是促进了农村社会的和谐稳定。试点工作的开展，强化了执法手段，使长期缠访、闹访的纠纷得到了公正、合理和彻底的解决，既维护了农民的合法权益，也进一步密切了干群关系，促进了当地农村的和谐稳定。

四、贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》中需要研究解决的几个问题

（一）机构问题。目前，全省已设立农村土地承包经营纠纷仲裁机构786个，其中县级54个、乡镇732个；有专兼职仲裁人员2329人，其中县级282人、乡镇2047人。按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，已设立机构的地方还需依法完善，末设立的需要依法设立，县（市、区）设立农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，乡（镇）设立农村土地承包纠纷调解委员会。要解决好这个问题，一是要严格执行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的相关规定，建立健全机构，调整配备人员。二是要认真贯彻落实国务院国发[2006]30号文件精神，落实基层农业技术推广体系改革与建设工作中“农村经营管理系统不再列入农业技术推广体系”的改革要求，将经营管理职能列入政府职责，稳定和加强农村经营管理机构、编制和人员，以便县、乡农经部门依法承担农村土地承包、流转和纠纷调解仲裁等日常工作，省市农经部门依法承担起指导服务功能。

（二）经费问题。一是要落实工作经费，据初步估算每个县、市、区平均每年至少需要工作经费约20万元，共计1720万元。二是要落实建设经费，每个县（市、区）20万元，每个乡、镇5万元，共计7940万元，按5年建成计算，每年需建设资金1600万元。以上两项资金每年约需3500万元左右，对于西部欠发达我省，地方财力十分有限，建议中央财政予以照顾支持。

（三）对法律理解上的有关问题。一是“确认农村土地承包经营权”问题。应明确农户是否有承包经营权的确认部门应是农村土地承包主管部门，而不是土地主管部门。在我省近些年法院判决的一些农户承包经营权纠纷案例中，出现了按照土地管理法有关土地使用权由国土资源部门确认来判的情况，形成了部门之间扯皮现象，影响了判决的公正性。二是按照乡、村调解，县（市、区）调解仲裁的要求，乡镇设立不设立组织机构，如设立，名称为××乡（镇）农村土地承包经营纠纷调解委员会，还是其他名称？三是对“农村土地仲裁委员会可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或者其市辖区设立”应加以说明，有些地级市对县级市、县、区进行管理，是否设仲裁机构？四是“仲裁委员会”是否是民事性的中介组织应明确。五是“仲裁委员会”由有关人员兼任组成，兼任人员是否应有津贴补助还是其他待遇，应有规定。六是仲裁工作经费应纳入那一级财政预算予以保障应明确；仲裁工作建设经费如何列项解决应有具体规定。七是当事人不服仲裁裁决，向人民法院起诉，应该是对土地承包经营纠纷向人民法院起诉，而不应该针对仲裁裁决提起诉讼，对这个问题应当明确。