甘肃省农村社会保障工作调研报告

甘肃省人大农业与农村委员会

甘肃是一个农业省份，全省有14个市（州），87个县（市、区），总人口2617万人，其中农业人口1996万人，占总人口的76.21%。随着改革的不断深入和社会转型的推进,原有的社会保障体系已不能满足广大农民群众的需要，建立农村社会保障体系不但成为广大农民群众的迫切要求，而且成为我省三农工作的热点和难点问题。2009年7月下旬，甘肃省人大农业与农村委员会按照全国人大农委的要求，对我省农村社会保障体系建设情况进行了深入细致的调研，并组织召开了由农牧、民政、卫生、人力资源和社会保障等相关部门参加的农村社会保障工作座谈会，对农村社会保障工作进行了专门的研究探讨。现将有关情况报告如下：

一、农村社会保障体系建设的基本情况

近年来，在中央、省委、省政府的正确领导下，我省农村社会保障工作按照“和谐抓民生”的工作思路和“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，先后建立了农村合作医疗保障、农村最低生活保障、农村五保户养老等制度，并试点推行了农村社会养老保险制度和被征地农民养老保障制度。这些制度不但填补了我省农村社会保障的空白，而且为推进我省新农村建设创造了新的条件，被广大农民群众赞誉为亲民、惠民的好政策。

（一）新型农村合作医疗制度运行良好

2003年，我省启动新型农村合作医疗试点工作，到2007年新型农村合作医疗已经覆盖全省农村居民。经过五年的运行，新农合已经具有了广泛的社会基础和群众基础，农民群众对新农合的认知程度和理解程度不断提高，参合的积极性普遍提升。

2008年，中央财政对我省参合农民补助资金的标准为每人每年40元，省级财政补助标准为每人每年30元，市、县两级财政补助标准为每人每年10元。全年共筹资16.8亿元，较上年增长79%。全省参合人数为1869.12万人，参合率达到93.2%，比上年提高4.8个百分点，比全国高1.7个百分点。新农合累计补偿1033.5万人次，受益面为55.3%，基金支出14.78亿元，占筹资总额的88%。

2009年，全省新农合筹资到位15.59亿元。参合农民个人缴费增加到20元，人均筹资达到100元。全省开展新农合的86个县（市、区）参合人数达到了1906.92万人，比2008年增加37.8万人，参合率达到95.54%。其中，贫困人口参合率96.4%，五保户参合率99.95%。截至2009年6月，累计补偿451.48万人次，基金支出10.24亿元（其中，住院补偿62.62万人次，8.23亿元；门诊统筹及帐户形式补偿447.21万人次，补偿7526.9万元）。

（二）农村社会救助网络基本形成

作为民生工程的重要内容，农村社会求助工作得到各级政府的高度重视。近年来，按照中央的总体要求，我省先后出台了《甘肃省农村居民最低生活保障制度试行办法》、《甘肃省农村五保供养办法》、《甘肃省农村医疗救助暂行办法》。从我们调研的情况看，以农村低保、五保供养为主要内容，农村医疗救助、灾民救助等专项救助为补充的农村社会救助管理网络基本形成，保障标准和补助水平正在逐步提高。

农村低保方面。我省把“提高城市、农村和五保供养标准、实现应保尽保”列入今年为民办的12件实事之一，标准由2008年的年人均纯685元提高到不低于728元，标准最高的嘉峪关市、兰州市达到1200元。保障人数由2008年底的161.64万人增加到260.9万人，占全省农业人口的13.1%。保障人数增加了99.26万人。2009年，全省共安排城乡低保补助资金18.69亿元。其中：中央财政下达13.29亿元，省级财政列支5.24亿元，分别比2008年增长152.67%、134%。

农村五保供养方面。 2006年9月1日，我省颁布实施了《甘肃省农村五保供养办法》，在全国率先出台了省级农村五保供养办法。全省农村五保供养渠道发生了由“村提留或者乡统筹费中列支”转变为政府财政负担。截至2009年6月底，农村五保供养省级财政补助人数达到11.5万人，占全省农业人口5.8%。省级财政保障资金由去年的0.81亿元，增加到1.15亿元，增长了42%。补助水平由2008年人均600元提高到1000元。

农村医疗救助方面。截至2009年6月底，中央和省级财政共下达农村医疗救助资金3.41亿元，其中：中央财政3.26亿元，省级财政0.15亿元。累计救助农村困难群众229.61万人次，发放医疗救助资金3.31亿元，其中资助184.1万人次农村贫困群众参加了新型农村合作医疗。

农村灾民救助方面。2008年，我省遭遇了低温冰雪冷冻灾害、5.12汶川特大地震、全省大范围的持续干旱、冰雹暴洪等多种灾害，共造成全省14个市（州）、86个县区、2048.5万人次受灾，因灾死亡389人，紧急转移安置灾民179.71万人；倒塌房屋205.4万间；农作物受灾面积213.59万公顷；直接经济损失达到732亿元。灾情发生后，各级党委、政府高度重视，在第一时间组织抢险救灾的同时，及时协调有关部门开展灾民求助工作。2008年，共安排救灾资金71.18亿元，其中，中央资金58.40亿元，占82%，省级资金12.78亿元，占18%。为200多万“三无”、“三孤”发放临时后续生活救助17.48亿元。下拔地震灾后恢复重建资金50亿元。目前，受灾灾民的基本生活得到保障，恢复重建工作进展顺利。截至2009年7月，全省农村居民住房30.2万户重建户中，97.7%以上已经开工建设，其中已竣工24.75万户，占重建户的81.8%；39.46万维修户已全部完成。

临时救助制度方面。临时救助是社会救助体系建设的重要内容，是解决困难群众实际困难的客观要求。2009年，我省按照中央的有关精神，不断完善社会救助体系建设，加快推进临时救助制度的建立，省政府起草的政府规章——《甘肃省城乡居民临时生活救助办法》，已进入了立法程序，正在积极制定中。

（三）新型农村社会养老保险制度得到积极探索

我省农村养老保险工作开展比较早，自1993年开展以来，全省已有10个市（州）、42个县（市）、483个乡镇进行了这项工作，但由于经验不足，于2001年底停止了这项工作。党的十七大提出了到2020年覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立、人人享有基本生活保障的战略目标。围绕这一目标，我省在不断总结过去农村社会养老保险工作的基础上，开始积极探索实践新型农村社会养老保险工作。

一是积极探索新型农村社会养老保险。国家关于开展新型农村社会养老保险的指导意见已经征求过两次意见，按照国家的总体要求，我省部分地区正在进行新型农村社会养老保险试点工作。其中，嘉峪关市政府出台了《嘉峪关市新型农村居民基本养老保险暂行办法》。目前，已有5981人参保，占应参保15179人的39%，累计征收养老保险基金748万元，有2156人开始按月领取养老金，发放养老金133万元。肃南裕固族自治县出台《农牧民参加社会养老保险试行办法》。凡年满18周岁以上的农牧民均可参保，按农民纯收入的10%缴费，每人每月缴纳500元，其中个人缴纳350元，县财政补助150元，全县参保人数已达到12768人，占应参保人数的78.68%，累计收缴养老保险费895万元。酒泉市阿克塞县在制度建设、资金支持、工作方式等方面都作了积极的探索，实行城乡一体化养老保险模式，制定了《农牧民参加社会养老保险试行办法》，把农牧民和城镇居民纳入统一的保险范围。以农（牧）民人均纯收入的20%为缴费比率，其中个人缴纳12%，财政补助8%。目前，已有978人参保，占应参保人数的31.9%，征收养老保险费521万元，434人开始领取养老保险金，每人每月255元，累计发放养老金97万元，结余424万元。今年，我们将按照国家对试点县的总体要求，在全省选择10%的县（市、区）全面启动新型农村社会养老保险试点工作。

二是全面实施村干部养老保险。农村村民委员会在办理公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等方面起着重要作用，村干部也承担着许多政府职能工作，但在待遇方面面临着退休无保障，养老无着落的尴尬境况。为了解决村干部的后顾之忧，按照省委、省政府下发了《甘肃省村干部养老保险试行办法》，从去年开始，省级财政每年拿出3000多万元，市县财政也拿出一定资金补助，为现任村干部建立每年缴纳标准不低于1000元的养老保险。目前，参保率已达到100%，积累养老基金6107万元。

三是逐步实施被征地养老保险。2006年2月，我省开始实施被征地农民养老保险的试点工作。截至目前，共有2898名被征地农民参保，收取养老保险费1.08亿元。2009年，省政府出台了《甘肃省被征地农民养老保险暂行办法》，要求各地在征收农民土地工作做到“先保后征”，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。

（四）农村义务教育经费保障机制稳步推进

我省农村义务教育经费保障机制改革工作从2006年起全面实施，当年，全省农村义务教育阶段学校（含县镇和民族自治州城区）的401万中小学生全部免除杂费并补助了公用经费，262万经济困难家庭学生得到了生活补助。2006年，全省投入新机制的总资金达到13.33亿元，其中，免杂费资金6.95亿元，补助公用经费1.32亿元，免费教科书资金1.33亿元，家庭经济困难寄宿生生活费补助资金1.28亿元。校舍维修改造机制2.24亿元。

2008年，进一步提高了农村义务教育阶段学校公用经费标准，全年共投入资金25.99亿元，农村小学由180元/生，年提高到204元/生，县镇小学由210元/生，年提高到255/生；农村初中由240元/生，年提高到375元/生，县镇初中由270元/生，年提高到390元/生。农村义务教育阶段385万名学生使用了免费教科书，提高了甘南州农村义务教育阶段经济困难家庭寄宿生生活费补助，年标准为1200元/生。从2008年秋季学期起，全省城乡实现了免费义务教育。今年，农村义务教育阶段学校经费保障水平又有新的提高。

二、存在的问题

甘肃社会经济发展水平在全国相对滞后，各级政府财力十分有限，尽管我们在建立农村社会保障工作中做了许多努力，但是整体上仍处于探索、起步阶段，与党和国家的发展目标相比，还存在着制度不完善、保障水平低、覆盖面小等问题。

（一）被征地农民养老保险的遗留问题

据统计，1999年—2005年的七年间，全省累计失地农民达35.49万人，其中，全部失地农民4.12万人；部分失地农民31.49万人。但是，2009年5月份出台的《甘肃省被征地农民养老保险办法》，只解决了办法出台后的被征地农民养老保险问题，而没有涉及办法出台前被征地农民的养老保险。从我们了解的情况看，这一问题如不得到有效缓解，将会成为引发新的农村矛盾的隐患。

 (二)农民失业保障制度不完善

农民失业问题主要表现在两个方面。一是进城第二代农民工失业人口。长期在城市就业的农民工子女，生在城市、长在城市，已很难回乡务农，并且受教育程度普遍较低，就业十分困难。由于他们户口在农村，难以获得城乡最低生活保障，所以失业后生活无法保障。目前，我省农村失业保障主要依靠农村最低生活保障措施解决。但据相关部门的调查，天水、定西、兰州等地享受农村最低保障人数仅占农业人口的13%左右，每月仅能领取70元左右的最低生活保障金，存在着覆盖面小和保障水平低等突出问题。二是土地被征用后的完全失地农民。尤其是年龄45岁以上，但没有达到领取被征地农民养老保险年龄失业在家的农民。这部分农民虽然有征地补偿费的收入，却不符合现行最低生活保障条件，所以许多人面临坐吃山空的困境。

(三)新型农村社会养老保险工作方式不同、标准不一、差别较大

目前，国家关于开展新型农村社会养老保险的指导意见尚未正式下发，我省已经进行试点工作的县（市、区）采取不同方式，制定了相应实施办法，但是在缴费标准、政府补助、保障模式和保障水平等方面，方式不同、标准不一、差别较大。这项工作还需要认真抓点，进一步探索，逐步统一政策，规范管理。

（四）城乡医疗保险衔接问题亟待解决

新型农村合作医疗保险制度建立后，我省完善了《甘肃省新型农村合作医疗基本药品目录》、修订了《甘肃省新型农村合作医疗诊疗项目》，及时规范了统筹补偿方案，增加了用药种类，扩大了报销范围，基本解决了农民群众“看病贵”的问题。但是，由于城乡医疗保险无法衔接，进城农民工及其子女就近就医、外省打工农民医疗保险如何保障等问题尚未解决。同时，部分地区，农民“看病难”的问题依然存在。

三、几点建议

（一）健全法律法规，依法保障农村社会保障制度的规范运行

社会保障制度需要有力的法律法规来支撑。从农村社会保障制度运行情况来看，尽快制定出台关于农村社会保障的法律法规，既是社会保障制度体系建设的关键性因素，又是国家对社会保险工作从政策和制度上加以支持的具体体现，更是确保农村社会保障制度稳定运行、健康发展的当务之急。因此，建议尽快制定适应我国农村社会保障工作的法律法规，以规范调整农村新的各种社会保障关系。

（二）明确领导责任、完善农村社会保障管理机制

农村社会保障的内容涉及面广、政策性强、参与资金、管理、服务的部门很多。部门分割，条块管理，各自为政，有的部门又是监督与操作职能集于一身。这种状况需要尽快加以改变。为提高对农村社会保障的组织、协调管理水平，加强农村社会保障组织建设，建议进一步明确政府责任，完善农村社会保障管理体制，积极探索更加科学有效的保障模式,逐步建立统一的农村社会保障体系，包括机构的设置、政策的配套、标准的统一等，以提高社会保障管理效益。

（三）积极探索实践，开创多渠道的农村社会保障筹资体制

目前，我省农村社会保障工作的筹资渠道单一，主要来源于政府投入。由于我省财政较为困难，单一靠政府筹资，无力全部包揽农民的社会保障资金。为此，一是建议国家加大对西部欠发达地区的投入，帮助西部困难省逐年提高保障水平。二是建议国家研究制定农村社会保障与扶贫开发政策有效衔接的具体措施，建立科学、规范、民主的农村低保和贫困人口识别机制，真正做到“应保尽保”、“应扶尽扶”。三是建议将我省纳入政策性农业保险试点的范围，逐步建立起由国家、社会、农民、共同负担的农村多元化社会保障机制。

 (四) 改革完善制度，健全新型农村社会保障体系

一是尽快建立灾后保险救助制度。我国每年都有灾，我省气候恶劣，生态脆弱，又是全国自然灾害种类最多、危害最严重的省份之一。部分地区 “多年致富，一灾致贫”的情况十分严重，救助工作量大面宽，纷繁复杂。为此，建议国家尽快研究制订灾后保险救助制度。同时，将我省纳入全国政策性农业保险试点计划范围，使这一问题能从国家层面和政策范围内加以解决。二是加快新型农村养老保险制度建设，实现农村养老保险政策全覆盖。这是广大农民衷心期盼的问题，也是经过努力可以解决的。实现了全覆盖，将能有效缓解被征地农民养老保险问题，解决农村劳动力老龄化带来的矛盾，为促进农村土地流转和现代农业发展创造良好环境。三是建议积极研究城乡医疗保险衔接问题，尽快实现全国范围城乡医疗保险有效对接，最大限度的解决外出打工农民的医疗保障。