我国将实现城乡平等选举权

　  选举制度同代议制度、政党制度构成现代国家民主政治制度的三大支柱。在现代国家的政治体制中，政府主要官员以及民意代表是否由一个自由公平的选举程序定期选举产生，是衡量一个国家是否实行民主的最为主要的标准。
　　2009年10月27日，在北京举行的十一届全国人大常委会第十一次会议上，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》被提交会议审议，这距该法的上一次修改相隔5年，将成为我国不断完善选举制度的重要一步。
　　据了解，此次选举法修改是按照党的十七大要求，完善选举制度，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，坚定不移地发展社会主义民主政治，更好地体现人人平等、地区平等、民族平等，切实保障人民当家作主。
　　我国各级人大已经历了十几届选举，积累了丰富的经验，社会主义民主政治建设和法制建设取得巨大成就，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，客观条件已经具备。
　　据悉，这一修正案（草案）经本次常委会会议审议后，将进一步广泛征求意见，继续提请12月常委会会议二次审议，并提请明年3月十一届全国人大第三次会议审议。
　　
　　城乡将实现平等选举权

　　按照中国目前的选举法规定，全国县级以上人大代表的选举中，代表名额按照“农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”的原则分配，这些条款被外界称为“农民1／4选举权”。
　　此次提请审议的选举法修正案（草案）明确规定：全国人大代表名额由全国人大常委会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。
　　根据草案规定，地方各级人民代表大会也实行城乡按相同人口比例选举代表。
　　据全国人大常委会法制工作委员会主任李适时向十一届全国人大常委会第十一次会议作关于选举法修正案（草案）的说明时介绍，实行城乡按相同人口比例选举代表，总的要求是：保障公民都享有平等的选举权；保障各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域不论人口多少，都有相同的基本名额数，都能选举一定数量的代表，体现地区平等；保障各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族，也要至少有一名代表，体现民族平等。此外，各方面代表性人物比较集中的地方，也应给予适当的照顾。
　　据了解，从1953年选举法规定，农村与城市每一代表所代表的人口数自治州、县为四比一，省、自治区为五比一，全国为八比一；到1982年选举法修改，将县级人大代表名额由农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数，改为可小于四比一直至一比一；到1995年选举法修改，将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的五比一、八比一修改为四比一；再到党的十七大提出“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议，城乡选举权逐步迈向更高层次的平等，这既是我国城市化进程、城乡统筹的现实需要，更是发展社会主义民主政治的必然要求。
　　按照现行选举法的规定，农村和城市每一名人大代表所代表的人口数并不相同，农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数，这一规定被学界称为“四分之一条款”，被民间通俗地描述为“四个农民顶一个市民”。而选举法修正案（草案）通过后，城乡人大代表将代表相同的人数。
　　中国政法大学法学院副院长焦宏昌教授认为，实行城乡按相同比例选举人大代表有三方面意义：首先，农民的话语权将会增加。改革开放已30年，但农民受惠于改革开放的成果却比较弱，包括社会保险、医疗、教育等，受益很少。现在从政治制度上来保障，农民的声音将更大，对决策者产生的影响也会更大。其次，不再形成选举上的身份歧视。我国宪法规定，年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。但选举法却按户籍来选举，形式上是对身份的歧视，户籍上附加了政治上的权利。1∶1是对选举身份的一种保障，是重要进步。此外，这也是对胡锦涛总书记承诺的兑现。“城乡一体化”是十七大报告中发展农村经济的关键词，也是胡锦涛总书记的承诺。
　　中央党校教授辛鸣接受媒体采访时表示，城乡按相同人口比例选举代表，至少在形式上将做到城乡平等。“以前强调了城乡经济社会的协调发展，现在在民主方面也需要协调发展。”
　　辛鸣说，城乡1∶1选举代表，并不意味着在人大代表中农民代表的比例马上会有大幅提高。事实上，在目前近3000名人大代表中，一些民营企业家都是以农民身份当选人大代表的，因为他的户口在农村，但从事的已经不是农业，不再是原来意义上纯粹的农民。
　　“在政治运行中，并不一定是农民代表人数越多，越能代表农民的权利。农民代表人数过多，在现实中也是不可操作的。”他认为，“不仅要保障农民形式上的平等权，更要保障实质上的平等权。这不能仅仅寄希望于农民代表数额的增加，更要靠执政党自觉保障农民的权利。从某种意义上讲，保证农民的权利是执政党不忘本的表现。”
　　焦宏昌也认为，“人大代表的结构肯定会有变化，但并不意味着增加纯粹的农民比例，也并不意味着开会质量的提高。实现了1∶1，接下来的问题是，谁来代表农民？”
　　有关人士指出，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，这是我国发展社会主义民主政治的重要一步，它将党的主张上升为国家意志，必将更好地保证城乡人民享有平等的选举权，进一步调动全体人民的积极性和创造性，统筹城乡发展、促进社会和谐；也必将更好地体现人人平等、地区平等和民族平等原则，扩大人民民主，保证人民当家作主，为坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治提供坚实的制度保障。
　　
　　增强代表候选人透明度

　　2003年4月，在30多名居民的联名推选下，40多岁的肖幼美成为深圳市罗湖区12选区4名提名候选人中唯一的居民推荐候选人。因感到自己处于明显弱势，于是，她将自我介绍做成海报张贴到选区，成为当地贴出参选海报的第一位人大代表候选人。
　　这一做法引起争议，有人认为“张贴参选海报是一种非组织行为，超越了法律规定”。现行选举法对于候选人能否用张贴海报、发表演讲等方式参加选举，选举法并无明文规定，致使这些方式往在地方人大选举中被自量为“禁用”。
　　鉴于选举过程宣传候选人方面屡屡发生“突破禁区”的现象，一些地方提出，基层选举中，对代表候选人情况的介绍过于简单化、模式化，往往只限于个人简历、政治面貌、学历等，选民缺乏对候选人的了解，大都在不了解候选人的情况下投票，影响投票积极性，建议加大组织代表候选人与选民见面的力度，增强对候选人的了解。
　　为此，选举法修正案（草案）规定：“选举委员会根据选民或者代表候选人的要求，应当组织代表候选人与选民见面，介绍本人的情况，回答选民的问题。”
　　介绍代表候选人是增加选举的吸引力，保证选举成功的重要环节。中国政法大学教授、博士生导师、宪政研究所所长蔡定剑近日做客人民网手机强国论坛，在回答网友关于选举法能否保证未来选举的公平性问题时，他表示，这次选举法修改涉及到一些发展民主很细的规定，其中包括要求候选人在选民的要求下、或者是代表的要求下应该见面回答问题，这是一种进步，以前我们人大代表的选举可能都是靠组织上推荐，然后给大家一个简历就让大家投票，所以大家基本上是在信息非常不充分的情况下“盲投”。
　　蔡定剑说，选举法还有不完善的地方，比如说从提出初步候选人到如何确定正式候选人这个程序就不是太公开、透明。根据过去的《选举法》规定，很多初步候选人从提名的程序上讲应该还是比较公平的。但是在提出候选人以后，怎么把初步候选人确定为正式候选人。如一个选区选3个代表，有可能提出了30个人，这30个人可能变成5个正式候选人，然后再选出3个出来，这个里面就有很多的程序问题。
　　“这些问题在2004年修改《选举法》的时候做了一些改进，就是说初步候选人如果是因选民的要求要进行预选来确定正式候选人，这个就比较公平了，但是也是有条件的，并不是都是这样做的，所以说这个制度不彻底。”蔡定剑说，要进行比较公平的选举，就应该进行公开的通过预选的方式来确定正式候选人的制度，类似这样的一些规定或者是制度都有待于改进的，公开、自由、竞争的选举才有利于保证选举的公平性。
　　
　　保障选民和代表的选举权

　　2002年12月下旬，湖南省湘乡市原市委书记胡友建得知组织未推荐他为湘潭市政府副市长候选人的消息，立马拉关系，找熟人，打招呼，送人钱财，最终被湘潭县、岳塘区和湘乡市等代表团的140多名代表联名提为副市长候选人。经预选，被确定为正式候选人。次年1月7日，胡友建在湘潭市第十二届人大一次会议上当选为副市长。
　　而在这次人大换届选举中，湘潭市就有28人给代表送钱送物，接受钱物的代表达160多人，约占全体代表的一半。2003年，湘潭市第十二届人大常委会四次会议全票通过关于撤销胡友建的湘潭市人民政府副市长职务的决定，湖南省纪委作出撤销胡友建湘乡市委书记职务等处分，胡友建的升官梦破灭了。
　　目前在地方人大选举中，像胡友建这样贿选、拉票的情况并非绝无仅有。对此，2004年修改的选举法增加了制裁措施，细化了有关规定，进一步明确以贿赂等非法手段当选无效。
　　针对基层选举工作中出现的违反法定程序，妨碍选民和代表自由行使选举权等情况，一些地方提出，应当强调选举工作要严格遵守选举程序，保障选民和代表依法行使选举权。据此，选举法修正案（草案）特别增加规定，以更好地保障选民和代表依法行使选举权。
　　修正（案草）案规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。
　　一些地方还提出，为了保障投票人自主行使选举权利，应当进一步规范投票站的设立和选举大会的召开，并加强对流动票箱的管理。据此，修正案（草案）增加规定：选举委员会应当根据各选区选民分布情况，按照方便选民投票的原则设立投票站，进行选举；选民居住比较集中的，可以召开选举大会，进行选举；老弱病残或者居住分散并且交通不便的选民，可以在流动票箱投票。
　　此外，修正案（草案）还增加规定：选举时应当设有秘密写票处；选民接受委托代为投票，应当按照委托人的意愿代为投票。
　　宪政学专家李凡认为，我国选举中出问题最多的是在投票和点票的过程中。由于大量的农民出外打工，因此选民登记的时候由家里人负责代为登记，在投票的时候大量的人不在现场，由别人代为投票，出现大规模作弊的可能。同时中国选举实行流动票箱的办法，而且运用广泛，这些都为作弊创造了条件。中国选举的不公平和作弊主要出在这里。
　　随着社会的进步，公民的法律意识、参政意识得到了显著提高，这对各级政府和人大提出了更高的要求。对此，专家指出，各级政府和人大要充分调研，制定符合实际的规则，并修改已经不切实际的规定，为人们顺利行使选举权提供切实的保障。
　　
　　确保应有适量基层代表

　　王海霞，一个普通的农民工，作为沈阳市首次选出的农民工代表，2008年出席了沈阳市第十四届人大一次会议。面对公众，王海霞说：“我能当选人大代表，体现了社会各界对我们农民工的重视。”
　　不仅仅是沈阳，在2007年全国各地省区市人大代表换届中，农民工的身影到处可见。“农民工代表诞生”在许多地方都成了焦点新闻。
　　作为我国改革开放以来形成并不断壮大的一个特殊群体，农民工目前总数已达2亿左右。由于这群人长年游走于城乡之间，户籍所在地与实际居住、工作地分离，他们的政治权利既难以在原籍行使，也无法在实际居住的城市行使，导致农民工代表在各级人大代表中缺位。
　　多年来，在各级人大代表构成中，工人和农民代表尤其是来自一线的工人和农民代表人数偏少。不少地方提出，应当进一步明确在各级人大代表中来自一线的工人和农民代表有一定的数量。
　　这一现象已引起中共中央和全国人大常委会的高度重视。选举法修正案（草案）增加规定，进一步强调人大代表的广泛性，明确提出：全国人大代表和地方各级人大代表应有适量的基层代表。
　　据了解，在十一届全国人大代表构成中，省级政府组成部门领导干部代表大幅缩减，同时一线工人和基层农民代表大幅增加。其中，一线工人代表比上届增加了一倍以上，基层农民代表比上届增加了70％以上。
　　“人大代表结构的优化，对于充分发挥人大代表的职能和人民代表大会制度的作用意义重大。”宪法专家、中国人民大学法学院教授韩大元认为，“改革开放以来，我国社会阶层发生了重大变化。让一线工人、农民代表在国家权力机关中发出自己的声音，有利于在国家的立法进程和政策制定中进一步表达他们的利益诉求。而官员代表数量的减少，一方面等于相应增加了基层代表的名额，使人大代表的结构进一步优化，更具合理性，也使人民代表大会的民主基础更加广泛；另一方面官员代表比例过高，使人大监督难以真正实现，减少官员代表的比例，人大的监督权从体制和程序上将更具合理性。”
　　
　　增设“选举机构”专章规定

　　选举委员会是组织领导县级和乡级人大代表选举的机构，在直接选举中具有十分重要的作用。一些地方建议，根据1983年全国人大常委会通过的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，对选举委员会的产生和职责作出规定。据此，选举法修正案（草案）增加了“选举机构”专章，对选举委员会的产生和职责分别作出规定。
　　修正案（草案）规定，不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的选举委员会的组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会任命。
　　修正案（草案）进而规定，选举委员会履行下列职责：一是进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单；受理对于选民名单不同意见的申诉，并作出决定；二是划分选举本级人民代表大会代表的选区，分配各选区应选代表的名额；三是了解核实并组织介绍代表候选人的情况，根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；四是确定选举日期；五是确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。
　　有专家提出，一个公平的选举需要有一个中立的机构来执行，世界各国都是如此。在当前基层利益联合体已经出现的情况下，县、乡级和地方的利益更加密切。由他们这些政府和党的官员组织的选举委员会或者选举的办事机构，对于地方利益来讲，就根本不可能是中立的，有的被深深地卷入了地方利益，不可能在选举中是中立的，他们无疑要将自己的人选上去，这样才符合他们的利益。究竟如何公平透明地组织好各项选举工作，例如派出怎样的选务人员，如何管理流动票箱，如何透明点票等等，仍需不断探索完善。
　　
　　全国人大代表不超过3000人

　　选举法修正案（草案）规定：全国人民代表大会代表的名额不超过3000人。
　　草案规定，全国人大代表由省、自治区、直辖市的人民代表大会和人民解放军选举产生。香港、澳门应选全国人大代表的名额和代表产生办法，由全国人民代表大会另行规定。人民解放军单独进行选举，选举办法另订。
　　草案规定，省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会名额，由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成。全国人大代表名额分配具体办法，由全国人大常委会规定。
　　另外，根据现行选举法的规定，乡、民族乡、镇的人大代表总名额最多不超过130名。但近些年来，一些地方进行了较大规模的乡镇合并，乡镇人口增加较多，有的人口多达十几万甚至二十几万。在这样的情况下，现有规定的乡镇人大代表总名额上限显得偏少，一些地方建议提高规定的上限。
　　据此，选举法修正案（草案）规定，乡、民族乡、镇的代表名额基数为40名，每1500人可增加1名代表，但是，代表总名额不得超过160人。人口不足2000的，代表总名额可少于40。
　　各级人大代表名额多少为好？有关人士提出，经验证明，代表人数太多了，并不便于代表们充分讨论和决定问题，应既要包括各方面的代表，又要便于开会讨论、决定问题才好。代表人数过多，因为时间的限制，不可能都畅所欲言，不便召开讨论，甚至小组会上都不能比较普遍地发言，形式上看起来很民主，实际上并不一定能充分发扬民主。

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《选举法》30年5次“大修”

　　1982年：保持差额选举
　　《选举法》1953年制定，1979年重新修订，对选举制度进行了一系列改革。1982年修正的《选举法》规定，代表候选人的名额，应多于应选代表的名额，即采取差额选举的方式。
　　1986年：剔除预选机制
　　1979年的《选举法》曾明确规定：“如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。”但1986年对《选举法》进行第二次修改时，删去了有关预选的规定，其理由是一些地方集中选民较困难、预选会增加选举工作量。
　　1995年：“4∶1条款”诞生
　　1995年又一次对《选举法》进行修改时，在县级以上各级人大的间接选举中再次引入了预选程序，在一定程度上恢复了这一制度设计。这次修订也正式明确了农村选民的选举权是城市选民的四分之一，而此前都是规定农民拥有“八分之一选举权”。
　　2004年：提高门槛
　　2004版的《选举法》规定，县级人民代表，须50名以上选民联名；乡级人民代表，须30名以上选民联名，这实际上提高了代表的门槛。同时修改保留了“讨论、协商”，根据较多数选民的意见，恢复规定有条件进行预选。
　　2009年修正案草案：变“4∶1”为“1∶1”
　　根据我国现行相关法律，每96万农村人口选举1名全国人大代表，每24万城市人口选举1名全国人大代表，农村与城市每一代表所代表的人口比例为4∶1。而全国人大常委会今年10月27日开始审议的选举法修正案（草案），其中最受瞩目的是：全国人大和地方各级人大的代表名额，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则进行分配。